3/1998. számú KJE határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG LEGFELSŐBB BÍRÓSÁGA

3/1998. KJE szám

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa a Legfelsőbb Bíróság ítélkező tanácsának indítványa folytán meghozta a következő

jogegységi határozatot:

A közigazgatási szervnek - a közigazgatási jogviszony hiányára alapított - hatáskör hiányát megállapító határozata az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény /Áe./ 72. §-ának /1/ bekezdése alkalmazása szempontjából az ügy érdemében hozott döntés, amely - egyéb törvényi feltételek fennállása esetén - bíróság által felülvizsgálható.

I n d o k o l á s

I.
A L. város önkormányzata és 118 társa felperesek egyes közművek és kárpótlásként fel nem használt földek tulajdonukba adását kérték a Z. Megyei Vagyonátadó Bizottságtól. A Vagyonátadó Bizottság arról tájékoztatta a felpereseket, hogy a vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adására hatáskörrel nem rendelkezik. A felperesek jogorvoslati kérelme alapján eljárt belügyminiszter is úgy foglalt állást, hogy a tulajdonként igényel vagyontárgyak vagyonátadó bizottsági határozattal történő tulajdonba adását a törvény /az 1991. évi XXXIII. tv./ nem teszi lehetővé. A törvény ugyanis a nem tanácsi alapítású közüzemi vállalatok kezelésében lévő közművek közül csak a vízi közművek tulajdonban adására vonatkozik, a villamos- és a gázközmű vagyonra a módosított 1990. évi LXV. törvény 107/A. §-át kell alkalmazni. Felperesek keresetükben a belügyminiszter döntésének bírósági felülvizsgálatát kérték. Az elsőfokon eljárt Zalaegerszegi Városi Bíróság végzésével a pert megszüntette. A végzés indokolásában kifejtette, hogy az alperes és a Megyei Vagyonátadó Bizottság határozata érdemi határozatnak nem minősül, ezért az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény /Áe./ 72. §-ának /1/ bekezdése alapján bíróság által nem felülvizsgálható.
A felperesek fellebbezése folytán eljárt Zala Megyei Bíróság végzésével az elsőfokú bírósági végzést helybenhagyta. A másodfokú bíróság álláspontja szerint az alperes döntése eljárást lezáró államigazgatási döntésnek minősül, ezért az elsőfokú bíróság az Áe. 72. § /1/ bekezdése alapján helyesen hozott permegszüntető végzést.
A jogerős végzés ellen a felperesek felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, amelyben a jogerős végzés hatályon kívül helyezését és a városi bíróságnak a közigazgatási per folytatására és érdemi döntés hozatalára utasítását kérték.
A Legfelsőbb Bíróságnak a felülvizsgálati kérelem tárgyában eljáró tanácsa a hatályos törvényi szabályozás, az ítélkezési gyakorlat és az idevágó jogirodalom áttekintése alapján el kíván térni a Legfelsőbb bíróság egy korábbi - a lényegét tekintve azonos tárgyú - ügyben hozott /a Kfv.II.28.584/1996/8. sorszámú/ végzésében kifejtett jogi állásponttól. Az eljáró tanács szerint ugyanis az ügy eldöntése során jelentősége lehet annak is, hogy alapvető - tulajdonosi - jogosultság érvényesítését zárja ki a közigazgatási szerv határozata. Ezért a 1997. évi LXVI. törvény 29. §-ának /2/ bekezdésében foglaltak szerint az eljárást felfüggesztette a jogegységi határozat meghozataláig, és jogegységi eljárást kezdeményezett.

II.
A jogegységi tanács nem nyilvános ülésén a legfőbb ügyész képviselője az indítvánnyal kapcsolatos felszólalásában
rámutatott arra, hogy az érdemi közigazgatási határozat a közigazgatási szervnek az ügy érdemét jelentő anyagi jogi kérdésben született akaratnyilvánítását tükrözi. Amikor az eljáró közigazgatási szerv hatásköréről, vagy annak hiányáról dönt, egyidejűleg arról is határoz - különösen tulajdonosi igényt érintő ügyben -, hogy az anyagi jogszabályok közül az érintett szerv, vagy az ügy tárgya melyik anyagi jogszabály hatálya alá tartozik. Ezért a jogorvoslat szempontjából lényeges kérdés, hogy a közigazgatási szerv jogszabályoknak megfelelően döntött-e hatáskörének hiányáról, vagy pedig valójában egy érdemi elutasítás történt hatásköri hiányra hivatkozással.
Az Áe. 5. § /1/ bekezdése szerint "a közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg". Abban az esetben, ha valamely jogszabály más szerv és nem az eljáró közigazgatási szerv hatáskörét mondja ki, nem lehet vitás, hogy a hatáskör hiányának megállapítása jogszerű, eljárásjogi, nem érdemi döntés, amely az Áe. 72. § /1/ bekezdése alapján nem tartozik a bíróság által felülvizsgálható közigazgatási határozatok körébe.
Ha a közigazgatási szerv arról dönt, hogy az ügy tárgya valamely anyagi jogszabály hatálya alá tartozik vagy sem és határozata ezen véleményét tükrözi, a hatáskör hiányára történő hivatkozás ténylegesen egy érdemi elutasítást takar.

III.
Az ellentétes álláspontok feloldása és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a jogegységi tanács döntésénél az alábbi szempontokat vette figyelembe:
Az alkotmányos rend egyik alapkérdése a közhatalmat gyakorló szervek közötti munkamegosztás, ezen belül a hatáskörök megállapítása. A törvények különös figyelmet szentelnek a bírói, közigazgatási és önkormányzati szervek hatáskörének megőrzésére /a hatáskörelvonás tilalmának kimondására/, a hatáskör kérdésében felmerülő viták eldöntésének rendezésére /hatásköri összeütközés esetén sajátos fórumrendszer megállapítására/, valamint arra is, hogy a jogkeresőket a hatáskör tisztázatlansága vagy hiánya miatt hátrány ne érje /pl. az Áe. 7. §-a, 8. §-ának /1/ bekezdése/. A hatásköri szabály kijelöli azt a közigazgatási szervet vagy szerv-típust, amely a konkrét életviszonyokon alapuló egyedi közigazgatási aktusokkal valósítja meg a jogszabály végrehajtását. A bírói, közigazgatási és önkormányzati szervek - hatáskörük tárgyában hozott - döntése elleni jogorvoslat szabályozásának is különös jelentősége van, elsősorban akkor, ha a szerv - az ügy áttétele nélkül - állapítja meg hatáskörének hiányát. ez a döntése ugyanis adott esetben a jogsegély végleges megtagadását, az igény jogossága felőli döntés elhárítását jelenti. Emiatt pl. a Polgári perrendtartás a keresetlevelet hatáskör hiányából - idézés kibocsátása nélkül - elutasító döntést nem tekinti egyszerűen az eljárás folyamán hozott végzésnek, hanem olyan az eljárást befejező határozatnak, amely ellen fellebbezésnek és - bár a döntés nem ítéletben történik - felülvizsgálatnak van helye /Pp. 130. § /1/ bekezdés b/ pont, és Pp. 270. § /2/ bekezdés/.
Az Alkotmány 50. §-ának /2/ bekezdése általánossá teszi a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzésére vonatkozó jogát. A bírói felülvizsgálat lehetősége azonban nem korlátlan, indokolt esetben törvény a felülvizsgálatot korlátozhatja. Ilyen korlátozást tartalmaz az Áe. 72. §-ának /1/ bekezdése, amely csak az érdemi közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé. Minden felülvizsgálatot kizáró, illetőleg korlátozó rendelkezést azonban az alkotmány 70/K. §-ában foglalt rendelkezéssel összhangban kell értelmezni, amely szerint "az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények /.../ bíróság előtt érvényesíthetők."
A bírói gyakorlatban általános elfogadott álláspont szerint az érdemi határozat az a konkrét /egyedi/ államigazgatási határozat, amellyel az arra jogosult államigazgatási szerv az ügy tárgyát képező vitát eldönti, illetőleg a jogviszonyt elbírálja. Így nem minősül érdemi határozatnak, és ezért keresettel sem támadható a bíróság előtt a másodfokú szervnek az elsőfokú határozatot megsemmisítő és új eljárásra utasító határozata, a jogerős határozat végrehajtása tárgyában hozott újabb döntés, az áttételt elrendelő határozat stb. Amennyiben azonban a másodfokú közigazgatási szerv az elsőfokú közigazgatási határozatot megsemmisíti és új eljárást nem rendel el, a másodfokú közigazgatási szerv határozata már érdemi határozatnak minősül, amelynek bírósági felülvizsgálata igényelhető.
A Legfelsőbb Bíróságnak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a hatáskör hiányát megállapító közigazgatási határozat érdemi döntésnek tekinthető-e az Áe. 72. § /1/ bekezdése szempontjából.
A közigazgatási szerv - hatásköre hiányát megállapító - határozata kétféle lehet. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy elbírálása más közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik és az ügyet - az Áe. 7. § /1/ bekezdése szerint - az arra hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervhez teszi át: az áttételt elrendelő határozat nem érdemi határozat, így bírósági felülvizsgálata kizárt.
Ha azonban a közigazgatási szerv úgy dönt, hogy az adott kérdésben nincs közigazgatási jogviszony, és emiatt nem tartozik egyetlen közigazgatási szerv hatáskörébe sem a kérelem elbírálása ebben az esetben - bár hatáskörének hiányát megállapító döntést hoz - határozata érdemi.
A közigazgatási jogviszony ugyanis olyan kapcsolatot jelent a jogalanyok /így a közigazgatási szerv és az ügyfél között/, amelyre a hatályos jog alapján jogosultságok és kötelezettségek épülnek. A jogviszony tagadása kizárja a jogok és kötelezettségek fennállásának vizsgálatát is. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsának értelmezése szerint a jogviszony elbírálása nem csupán azt jelenti, hogy a közigazgatási szervnek a jogviszonyban résztvevők jogai vagy kötelezettségei felől kell döntést hoznia. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy tárgya nem közigazgatási jogviszony, tehát a jogviszony fennállásáról dönt, ez a határozat a kérdést érdemben dönti el, hiszen azért hárítja el a jogok, illetőleg kötelezettségek tárgyában az érdemi döntést, mert a jogviszony fennállására nemleges választ adott. Ebben az esetben a hatáskör hiányát megállapító határozat a kérelmező alapvető jogának /pl. tulajdoni igényének/ elbírálását is kizárja, hiszen a hatáskör elhárítása miatt
ügye nem is kerülhet soha olyan szakaszba, amelyben érdemi határozatot lehetne hozni, a kérelmező vélt vagy valós igénye tárgyában soha nem születhet olyan érdemi határozat, amelynek bírósági felülvizsgálatára sor kerülhetne, így az Alkotmány 70/K. §-ában biztosított alapvető jog is sérül.
A bírói gyakorlat eddig kizárólag a közigazgatási szerv által nem vitatott jogviszony tartalma tárgyában hozott a jogok, illetőleg a kötelezettségeket eldöntő határozata tekintette érdemi határozatnak. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsa szerint a közigazgatási ügy érdemében hozott döntésnek minősül a közigazgatási jogviszony fennállása tárgyában hozott határozat is. Ez a határozat anyagi jogi és nem eljárásjogi jellegű, hiszen az ügy egyrészt annak megállapítására irányul, hogy az adott ügyben fennáll-e közigazgatási jogviszony, másrészt arra, hogy e jogviszony alapján az ügyfelet milyen jogok illetik, illetőleg kötelezettségek terhelik. /A gyakorlatban természetesen nem válik el élesen a jogviszony fennállása és a tartalma tárgyában való döntés./
A jelenlegi bírói gyakorlat fenntartása azzal a következménnyel járhat, hogy - ha a közigazgatási szerv a közigazgatási jogviszony fennállása kérdésében tévesen hoz döntést -, ennek bírósági korrekciójára az Áe. 72. § /1/ bekezdésének korlátozó rendelkezése folytán nem kerülhet sor. Ez - főleg az egyfokú közigazgatási eljárásokban - az alapvető alkotmányos jogok sérelmével járhat.
A kifejtettekre figyelemmel a jogegységi tanács - a Bsz. 27. §-ában, a 29. §-a /1/ bekezdésének b/ pontjában és a 32. §-ának /4/ bekezdésében foglaltak alapján - a rendelkező rész szerint határozott.

Budapest, 1998. május 5. napján

dr.Petrik Ferenc sk. a tanács elnöke, dr.Kaszainé dr.Mezey Katalin sk. előadó bíró,
dr.Rakvács József sk. bíró, Bauerné dr.Polony Enikő sk. bíró, dr.Kozma György sk. bíró

A kiadmány hiteléül:

bírósági ügykezelő