Kpkf.IV.37.347/2017/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
v é g z é s e

Az ügy száma: Kpkf.IV.37.347/2017/3.

A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Balogh Zsolt előadó bíró
                       Dr. Horváth Tamás bíró

Kérelmező: H. Cs.

Kérelmező képviselője: Dr. Czeglédy Csaba ügyvéd
                                    (Szombathely, Kossuth Lajos utca 8.)

Kérelmezett: Budapest Főváros Közgyűlése
                    (1052 Budapest, Városház u. 9-11.)

A felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél: kérelmező

Az ügy tárgya: Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi szintű helyi népszavazás elrendelése kérdésben meghozott 235/2017. (IV.5.) Főv. Kgy. határozata

Rendelkező rész

A Kúria Budapest Főváros Közgyűlésének a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatát helybenhagyja.

A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az ügy alapjául szolgáló tényállás

[1] A Fővárosi Választási Bizottság a 3/2016. (XII.7.) FVB számú határozatával hitelesítette a területi népszavazási kezdeményezés szervezője által 2016. december 2-án személyesen benyújtott azon aláírásgyűjtő ívet, amelyen a következő kérdés szerepelt:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Budapest Főváros Önkormányzata vonja vissza a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésére irányuló pályázatát?”

[2] A Kúria a 3/2016. (XII.7.) FVB számú határozattal szemben benyújtott felülvizsgálati kérelmet a Knk.IV.38.204/2016/2. számú határozatával érdemi vizsgálat nélkül elutasította a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 224. § (5) bekezdése alapján.

[3] Az aláírásgyűjtés befejezését követően az 1093/2017. (II. 22.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat) 3. pontja akként rendelkezett, hogy a Kormány felkéri a Fővárosi Közgyűlést és a Magyar Olimpiai Bizottság elnökét, hogy az Olimpia megrendezésére vonatkozó pályázatot vonja vissza.

[4] 2017. március 1-jén a Fővárosi Közgyűlés a 212/2017. (III.1.) Főv. Kgy. határozatával úgy döntött, hogy a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésének jogára való pályázásról szóló 774/2015. (VI.23.) Főv. Kgy. határozatát hatályon kívül helyezi és a Magyar Olimpiai Bizottsággal közösen visszavonja pályázatát.

[5] Ezt követően a Fővárosi Választási Bizottság a 6/2017. (III.7.) FVB számú határozatával megállapította, hogy a Fővárosi Választási Bizottság 3/2016. (XII. 7.) FVB számú határozatával hitelesített kérdés fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés támogatására gyűjtött, a Fővárosi Választási Bizottság által ellenőrzött érvényes aláírások száma: 151.239.

[6] A Kúria a Kvk.V.37.244/2017/3. számú végzésével – részben eltérő indokolással – helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság azon döntését, amely megállapította, hogy a kérdés fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés támogatására gyűjtött érvényes aláírások száma legalább 139.196. (Ebből következően a népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírások összegyűltek.)

[7] Mindezen előzmények után a Fővárosi Közgyűlés a 235/2017. (IV.5.) Főv. Kgy. határozatával úgy döntött, hogy az „Egyetért-e Ön azzal, hogy Budapest Főváros Önkormányzata vonja vissza a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésére irányuló pályázatát?” kérdésről szóló fővárosi szintű helyi népszavazást – tekintettel arra, hogy a népszavazással elérni kívánt cél már teljes mértékben megvalósult – nem rendeli el.

A felülvizsgálati kérelem

[8] A kérelmező az Nsztv. 58. § (1) bekezdése alapján felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozattal szemben, amelyben elsődlegesen annak megsemmisítését, másodlagosan eltérő indokok alapján történő helybenhagyását kezdeményezte.

[9] A felülvizsgálati kérelem szerint a „235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat jogellenes módon nem rendelkezik indokolással”.

[10] A felülvizsgálati kérelem szerint a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat sérti az Nsztv. 34. § (2) bekezdését, valamint a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 53/2014. (XII. 12.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: SZMSZ) 62/A. §-át, mivel mindkét jogszabály szerint a Fővárosi Közgyűlésnek el kellett volna rendelni a népszavazást, ha meghatározott számú – a főváros esetében a választópolgárok legalább tíz százaléka – kezdeményezte. Hivatkozott a Kaposvári Törvényszék hasonló tényállás alapján meghozott 20.Pk.21.627/2016/2. számú végzésére, amely megsemmisítette Kaposvár Megyei Jogú Város népszavazás elrendelését – okafogyottság miatt – elutasító határozatát és a közgyűlést új eljárásra kötelezte. A kérelmező szerint ez a kaposvári ügy köztudomású volt, ezért a Fővárosi Közgyűlés a Ve. 2. § a) pontjába foglalt választás tisztaságának megóvása, valamint a 2. § e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét sértette meg akkor, amikor okafogyottság címén a népszavazást nem rendelte el.

[11] A másodlagos kérelem a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat eltérő indokolással történő helybenhagyására irányult. Kérelmező e körben előadta, hogy a Korm. határozat, és a Fővárosi Közgyűlés pályázásról szóló határozatának hatályon kívül helyezése óta nyilvánvaló, hogy a körülményekben lényeges olyan változás következett be, amelyet sem a Fővárosi Választási Bizottság sem a Kúria nem vehetett figyelembe a kérdés hitelestése során. Ezt a körülményt az Nsztv. 58. § (3) bekezdése alapján csak a bíróság vehette volna figyelembe a népszavazást elrendelő közgyűlési határozat felülvizsgálatakor. Mivel azonban a népszavazás elrendelése a pályázat visszavonása miatt mára már szükségtelen, ezért a kérelmező másodlagosan azt kérte, hogy a Kúria az indokolásában rögzítse: a Fővárosi Közgyűlés az Nsztv. 34. § (2) bekezdésébe és az SZMSZ 62/A. §-ába ütköző módon járt el, amikor a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatában nem rendelte el a budapesti olimpiai népszavazást.

A döntés indokolása

[12] A Kúria mindenek előtt előrebocsátja, hogy a Kaposvári Törvényszék 20.Pk.21.627/2016/2. számú végzése nem köti, jelen ügyben önálló jogértelmezéssel hozta meg határozatát.

[13] A fővárosban 2016. április 1-jéig a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló 55/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet szabályozta a népszavazás fővárosi feltételeit. Ezt a szabályozást a 2/2016. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet helyezte hatályon kívül, s ez a rendelet iktatta be az SZMSZ 62/A. §-át, amely szerint a Fővárosi Közgyűlés köteles helyi népszavazást elrendelni, ha azt a fővárosi választópolgárok legalább tíz százaléka kezdeményezte.

[14] Az önkormányzati szabályozásbeli változás az Nsztv. 92. §-án alapult, amely arra adott felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg a helyi népszavazás kezdeményezéséhez szükséges választópolgárok számát. Tehát az SZMSZ 62/A. §-a a kötelezően elrendelendő fővárosi szintű népszavazás feltételét határozza meg. Megjegyzendő, hogy az SZMSZ az Nsztv. 34. § (1) bekezdés c) pontja szerinti törvényes minimumot határozta meg.

[15] Az Nsztv. 34. § (1) bekezdése értelmében helyi népszavazást kezdeményezhet
a) a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede,
b) a képviselő-testület bizottsága,
c) az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.
Ebben a szövegösszefüggésben értelmezhető az Nsztv. 34. § (2) bekezdése, amely szerint a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte. Az Nsztv. ezen rendelkezései egyértelműen meghatározzák a népszavazás fajtáit a jogalap tekintetében: a népszavazás lehet kötelező és fakultatív. A nép általi kezdeményezés kötelező.

[16] Az Nsztv. 34. §-a tehát a helyi népszavazás körében kötelező választópolgári kezdeményezés és fakultatív – a képviselő-testület korlátok nélküli mérlegelésétől függő – kezdeményezés között tesz különbséget. A 34. § (2) bekezdés a választópolgári kezdeményezés kitüntetett szerepére hívja fel a figyelmet a fakultatív kezdeményezéshez képest. Ezt támasztja alá, hogy amíg az Nsztv. 48. §-a szerint az aláírásgyűjtő ív benyújtását követően a szervező nem vonhatja vissza a kezdeményezést, addig az Nsztv. 54. §- aszerint a képviselő-testület bizottsága, valamint tagjai a helyi népszavazás elrendeléséig visszavonhatják az általuk benyújtott helyi népszavazási kezdeményezést. Az Nsztv. fenti rendelkezései a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlás közötti viszonyt meghatározó rendelkezések.

[17] Önmagában az Nsztv. 34. § (2) bekezdéséből és az SZMSZ 62/A. §-ából valóban az következne, hogy ha összegyűlik a választópolgári kezdeményezés alapján indult helyi népszavazás elrendeléséhez az önkormányzati rendeletben előírt arányú szavazat, úgy az önkormányzati képviselő-testület nem mérlegelhet, köteles a népszavazást elrendelni. Ez az értelmezés a választópolgári kezdeményezés védelmében indokolt lehet, ha az Nsztv.-nek a helyi népszavazásra irányuló más szabályait, illetve a beillesztett további garanciákat nem vesszük figyelembe.

[18] Az Nsztv. jogorvoslati garanciát két helyen illeszt a helyi népszavazás kezdeményezéséhez. Egyrészt az Nsztv. 57. §-a szerint a helyi választási bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen lehet felülvizsgálati kérelmet benyújtani a törvényszékhez (fővárosi szintű népszavazás esetén a Kúriához), másrészt – a szükséges aláírások összegyűjtését követően – az Nsztv. 58. § (1) bekezdése alapján a „képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni felülvizsgálati kérelmet” lehet benyújtani a törvényszékhez (fővárosi szintű népszavazás esetén a Kúriához). Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése nemcsak a képviselő-testületnek a népszavazást elrendelő, hanem – szöveg szerint is – a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen is lehetővé teszi a bírósághoz fordulást. Mivel a szükséges számú aláírásokkal rendelkező választópolgári kezdeményezés kötelezően elrendelendő helyi népszavazás (a fakultatív kezdeményezéskehez képest), ezért az Nsztv. 58. § (1) bekezdése feltételezi, hogy van olyan esetkör, amikor a képviselő-testület mégis csak mérlegelhet a kötelezőn elrendelendő népszavazás körében is. Nyilvánvaló azonban, hogy a mérlegelési tartomány csak a törvény által pontosan behatárolt szűk területre szorítkozhat. 

[19] A jogorvoslati eljárás második fázisát az Nsztv. 58. § (3) bekezdése szabályozza. E szabály szerint „[a]z (1) bekezdésben meghatározott eljárásban a törvényszék a határozat érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, vagy az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a helyi választási bizottság, illetve az 57. § szerinti eljárásban a törvényszék nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. A törvényszék nem vizsgálja érdemben azt a felülvizsgálati kérelmet, amelyben a kérelmező a kérdés tartalmát illető, valamint a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályokra hivatkozik.”

[20] A népszavazási kezdeményezési eljárás első fázisa tehát a hitelesítési eljárás volt, az Nsztv. 58. § (3) bekezdése már a kezdeményezési eljárás és a jogorvoslati garanciák második fázisáról szól. Ebben a szakaszban már nem lehet mérlegelés tárgya, hogy pl. az adott kérdés egyértelmű-e, kizárt tárgykörbe tartozik-e, mivel a kérdések tartalmát illetően az eljárás első fázisában a jogorvoslati eljárás végérvényesen lezárult. A második fázisban nem mérlegelhető a képviselő-testület által, s a bíróság előtt sem a hitelesítéssel összefüggő semmilyen alkotmányossági aggály. E szabályok a választópolgári kezdeményezés védelmét hivatottak biztosítani. Ha elegendő számú választópolgár kezdeményezte a helyi népszavazást, úgy az aláírást megelőzően elbírálandó kérdések már nem vitathatók.

[21] Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése alapján e második fázisban a bíróság azt vizsgálhatja, hogy a körülményekben olyan lényeges változás következett-e be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, vagy az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a helyi választási bizottság, illetve az 57. § szerinti eljárásban a törvényszék nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése tehát kiemel egy szempontot a nem mérlegelhető tárgyak közül, nevezetesen a körülmények lényeges megváltozását, azaz a második fázisban ez vizsgálható. Az Nsztv. 38. § (3) bekezdése [az (1) bekezdésre utalással]  az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése között időszakot teszi meg olyan időszakként, amely alatt a körülményekben lényeges változás állt be.

[22] Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat ellen is lehetővé teszi a bírósági felülvizsgálatot, s az Nsztv. 58. § (3) bekezdése az (1) bekezdésben meghatározott eljárásról szól, így a képviselő-testület a körülmények lényeges megváltozását figyelembe veheti a népszavazás elrendeléséhez kapcsolódó döntése meghozatala során – de csak ezt. Ez az a szűk terület amit törvény meghatározott. [Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése a „helyi népszavazás elrendelése” szövegrész mellett ugyan szövegszerűen nem említi az elrendelés elutasítását, viszont az 58. § (1) bekezdésben meghatározott eljárásban ez szerepel.] Ezt az értelmezést támasztja alá az a rendszertani értelmezés is, hogy az Nsztv. a bírósági hatáskör terjedelmét a megelőző eljárás döntési kompetenciájához köti. Így ahogy az Nsztv. 58. § (3) bekezdés utolsó mondata alapján a bíróság nem vizsgálhatja a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályt s nyilván ezzel összefüggésben a képviselő-testület sem mérlegelhet, úgy az 58. § (3) bekezdése alapján vizsgálhatja a körülményekben történő lényeges változást, amelyet – ezen értelmezés szerint – a képviselő-testület is figyelembe vehet. A kötelezően elrendelendő helyi népszavazási kezdeményezés elrendelését elutasító képviselő-testületi döntés bírósági felülvizsgálata során az esetlegesen helytelen képviselő-testületi mérlegelés korrigálható, azaz van eljárási garancia a választópolgári akarat – a kötelező jelleg –  érvényesülésére.

[23] A Kúria a közvetlen hatalomgyakorlás garanciális szempontjai alapján is megvizsgálta a helyi képviselő-testületnek az Nsztv. 58. § (1) és (3) bekezdésének együttes olvasatából következő mérlegelési lehetőségét a körülmények megváltozását illetően. Az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozata szerint a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Így kiemelt jelentősége van annak, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás megvalósulását ne lehessen kijátszani. Az 52/1997. (X.14.) AB határozat a kötelezően elrendelendő nép általi kezdeményezés, és a fakultatív kezdeményezés közötti viszonyt határozta meg annak érdekében, hogy a fakultatív kezdeményezés ne tudja ellehetetleníteni a legalább 200.000 választópolgári kezdeményezését. Az Nsztv. helyi népszavazásra vonatkozó 38. § (1) bekezdésének rendelkezései ezt a lehetőséget eleve kizárják, tehát helyi népszavazás esetén az Nsztv. 34. § (1) bekezdés a) és b) pontjai szerinti kezdeményezők, azaz a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede, illetve a képviselő-testület bizottsága azonos tárgyban nem tudnak újabb kérdést benyújtani, ha a választópolgárok kötelező népszavazási kezdeményezést nyújtottak be az Nsztv. 34. § (1) bekezdés c) pontja és (2) bekezdése szerint. Tehát ez az aggály nem áll fenn.

[24] Az Nsztv. 34. § (2) bekezdésének kijátszása körében – a népszavazás mérlegelés nélküli elrendelése mellett – felhozható az az érv is, hogy ha az okafogyottság az önkormányzat döntésén múlik, úgy a kötelezően elrendelendő népszavazás elutasíthatósága esetén, az elutasítást követően az önkormányzat újból visszaállíthatja a népszavazás kezdeményezése előtti körülményeket, így annullálva az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezését. Ugyanakkor megállapítható, hogy egy esetleges ilyen típusú önkormányzati magatartás ellen nem véd az, ha csak a bíróság mérlegelheti a körülmények lényeges változását, hiszen az adott önkormányzat a bírói döntést követően is visszaállíthatja a korábbi körülményeket. Tehát nem tekinthető többletgaranciának az Nsztv. helyi és területi népszavazásra vonatkozó rendelkezésinek akkénti értelmezése, hogy az érintett önkormányzat a kötelezően elrendelendő népszavazást csak elrendelheti, azt a körülmények lényeges megváltozására hivatkozva nem vizsgálhatja. Megjegyzést érdemel, hogy az Nsztv. 60. § (2) bekezdése szerint a helyi népszavazás kötőereje egy év, így nem tűnik ésszerűnek a közvetlen hatalomgyakorlás ilyetén korlátozása a képviseleti hatalomgyakorlás által.

[25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. A Kúria megítélése szerint a józan észnek megfelelő jogszabály-értelmezés követelményének ellentmond, ha a körülményekben történt lényeges változás – a népszavazás megtartásának nyilvánvalóan okafogyottá válása – ellenére a képviselő-testületnek el kellene rendelni a helyi népszavazást, s azt csak egy esetleges bírói felülvizsgálat korrigálhatja. Így a józan észnek ellentmond az a jogszabály-értelmezés, amely szerint hiába vonta vissza az olimpiai pályázatát a főváros, a népszavazást arról, hogy a főváros vonja vissza az olimpiai pályázatát mégis el kell rendelni. Tehát a felülvizsgálati kérelemben megjelölt Nsztv. 34. § (2) bekezdését és az SZMSZ 62/A. §-át az Nsztv. 58. § (1) és (3) bekezdésével együtt értelmezve – figyelembe véve az Alapörvény 28. cikkében foglaltakat is – megállapítható, hogy a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat nem törvénysértő, nem sérti az Nsztv. rendelkezéseit, s nem sérti a Ve. 2. § a) és e) pontjaiba foglalt alapelveket.

[26] A felülvizsgálati kérelem arra is hivatkozott, hogy „235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat jogellenes módon nem rendelkezik indokolással”. A felülvizsgálati kérelem annyiban megalapozott, hogy a határozat formálisan nem bomlik rendelkező részre és indokolásra, ugyanakkor a döntésen kívül a határozat – garanciális szempontból is – kötelező tartalmi elemei (pontos jogorvoslati tájékoztató, az illetékkel kapcsolatos rendelkezés, a döntés alapjául szolgáló jogszabályok pontos megjelölése) megtalálhatók benne. Bár határozat-szerkesztési szempontból helytelen részben, de a határozat arra az indokra azért utal, hogy „a népszavazással elérni kívánt cél már teljes mértékben megvalósult”. Mindezeket figyelembe véve a Kúria úgy ítélte meg, hogy az ügy érdemére nem hat ki a formai követelményeknek teljes egészében való meg nem felelés.

[27]  A fenti indokok alapján a Kúria az Nsztv. 58. § (4) bekezdésének alkalmazásával a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatot helybenhagyta.

A döntés elvi tartalma

[28] Kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat bírósági kontrollja a garancia arra, hogy a képviselő-testület a népszavazás okafogyottá válását helyesen mérlegelte-e.

Alkalmazott jogszabályok:

[29] 2013. évi CCXXXVIII. törvény 34. § (2) bekezdés, 58. § (1) és (3) bekezdés

Záró rész

[30] A döntés elleni jogorvoslatot a 2013. évi CCXXXVIII. törvény 57. § (3) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2017. május 23.

Dr. Kozma György s. k. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró