Köf.5.002/2016/6. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5002/2016/6.
A tanács tagja: Dr. Kozma György, a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal
Az érintett önkormányzat: Pilisborosjenő Község Önkormányzata
Az ügy tárgya: helyi adók törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria

–     megállapítja, hogy a Pilisborosjenő Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 19/2014. (XI. 27.) számú önkormányzati rendelete 1-7. §-ai, 14. § (1) bekezdés a), d) és g) pontja, 20. §-a, 35-38. §-ai, végül 43. § (2) és (3) bekezdései törvénysértőek, ezért azokat 2016.december 31-i hatállyal megsemmisíti;

–     a Pilisborosjenő Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 19/2014. (XI. 27.) számú önkormányzati rendelete 14. § (1) bekezdés b), c) és h) pontjai, valamint a 14. § (2) és (3) bekezdései törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja;

-     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

[1] Az indítványozó törvényességi felügyeleti eljárás keretében 2015 júniusában felhívta az önkormányzatot a helyi adókról szóló 19/2014. (XI. 27.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes törvénysértőnek ítélt rendelkezései módosítására. Az önkormányzat nem értett egyet maradéktalanul a felhívásban foglaltakkal, ezért a Kormányhivatal a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt kezdeményezte az Ör. rendelkezéseinek törvényességi felülvizsgálatát és megsemmisítését.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[2] Építményadónemben
Az indítványozó szerint az építményadó tekintetében az önkormányzat az Ör. 3. § (2) bekezdésében a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 11. § (1) bekezdésébe, 52. § 9. pontjába, valamint 15. § a) pontjába ütközően állapította meg az adó alapját és az adó tárgyaként olyan fogalmat is használt („kiszolgáló épületrész”), amely a Helyi adó tv. fogalomrendszerében ismeretlen. Ezen túlmenően az Ör. 6. § (1) és (2) bekezdései a helyben lakás kedvezményezése révén a Helyi adó tv. 6. § d) pontjába ütköző módon biztosít adókönnyítést. Végül az építményadó szabályozása a Helyi adó tv. 7. § e) pontjába ütközik azzal, hogy nem zárta ki a vállalkozásokat a mentességi szabályok hatálya alól.

[3] Telekadónemben
Az indítványozó a Helyi adó tv. 19. § b)-c) pontjaiba, valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. §-ába és 18. § (2) bekezdésébe ütközőnek minősítette az Ör. 14. § (1) bekezdés a)-d) pontjait, mivel azok részben megismétlik a törvényi szabályokat, részben viszont felhatalmazás nélkül kiegészítik, módosítják azokat. Az Ör. 14. § (1) bekezdés g) pontja az indítványozó értelmezésében a helyben lakók kedvezményezése miatt szintén a Helyi adó tv. 6. § c) és d) pontjaiba ütközik. Végül – az építményadó szabályaihoz hasonlóan – a telekadó esetében is törvénysértő az a megoldás, hogy az Ör. 14. § (1) bekezdés h) pontja, valamint (2) és (3) bekezdései a Helyi adó tv. 7. § e) pontja ellenére kiterjednek a vállalkozókra.

[4] Helyi iparűzési adó és kommunálisadó-nemben
Az indítványozó az adótárgy meghatározása miatt a Helyi adó tv. 37. § (2) bekezdésébe ütközőnek ítélte az Ör. 20. §-át, és az adóalanyi kör Helyi adó tv. 24. §-a szerinti szabályozása miatt az Ör. 35. §-át is. Végül a jogbiztonságra hivatkozással a Kormányhivatal törvénysértőnek minősítette az Ör. 43. § (2) bekezdéseit, amelyek különböző személyi körre terjednek ki a (3) bekezdés tisztázatlan hatálya mellett.

[5] Az önkormányzat a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a révén részére megküldött indítvány alapján kifejtett állásfoglalásában vitatta az indítványban foglaltakat, ezért kérte annak elutasítását.

[6] Az építményadó esetében támadott szabályozását azzal védte, hogy a Helyi adó tv. 6. § d) pontja diszpozitív jellegű felhatalmazást ad a helyi jogalkotóknak. Az Ör. építményadó alapját meghatározó 3. § (2) bekezdése mentességi szabályként értékelendő, amelynek elfogadása szabadságába tartozik. A „kiszolgáló épületrész” fogalom kapcsán az önkormányzat arra hivatkozott, hogy az az építési jogban, konkrétan az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) szerinti lakóépület részeként ismeretes. Mivel a lakóépület a helyi adó kötelezettségekkel összefüggő jogviszonyokban ismert, ezért az Ör.-ben bevezetett fogalom sem lehet törvényellenes.

[7] A helyben lakáshoz kötött mentességi szabályok kapcsán kifejtette, hogy a kedvezmények szociális megfontolásokon alapulnak, és a helyben lakás tényének figyelmen kívül hagyásával, önmagában a tulajdoni viszonyokra alapozott adóztatással az önkormányzat nem jutna hozzá a szociális alapú állami normatív támogatásokhoz. A helyben lakáshoz kötött, adóalanyok közötti különbségtétel tehát szükséges ahhoz, hogy az önkormányzat eleget tudjon tenni szociális feladatainak. Végül a vállalkozói adóalanyi kör esetében arra hivatkozott, hogy az Ör. a Helyi adó tv. rendelkezéseivel együttesen alkalmazandó, ezért szükségtelen, hogy az önkormányzati jogalkotó kifejezetten kitérjen a vállalkozók adókötelezettség alóli mentesítésének tilalmára.

[8] A telekadó szabályai kapcsán az önkormányzat, a szövegszerű ismétlés okán nem látott ellentétet az Ör. 14. § (1) bekezdés a) és d) pontja, valamint a Helyi adó tv. 19. § a)-d) pontjai között. A 14. § (1) bekezdés c) pontja esetében pedig a mentességi szabályok megfogalmazása tekintetében érvényesülő jogalkotói szabadságára hivatkozott. A 14. § (1) bekezdés g) pontja kapcsán visszautalt az építményadó mentességi szabályira, ezen belül a helyben lakó és a nem helyben lakó adózók közötti különbségtétel szükségességére, valamint arra, hogy a megkülönböztető szabályok szociális célzatúak. Végül a 14. § (1) bekezdés h) pontja, a (2) és (3) bekezdései kapcsán ugyancsak visszautalt a vállalkozói adózói kör törvényi szinten tilalmazott mentességére, amely szükségtelenné tette annak Ör.-beli megjelenítését.

[9] Az önkormányzat vitatta azt, hogy az ideiglenes jellegű iparűzési tevékenységet a Helyi adó tv. 37. § (2) bekezdésébe foglaltakkal, a kommunális adó alanyát pedig a Helyi adó tv. 24. §-ával ellentétesen szabályozta volna. Az indítvánnyal szemben nem látott törvénysértést abban sem, hogy az Ör. 43. §-a két, egymástól teljesen különböző személyi körre vonatkoztatva két (2) bekezdést tartalmaz.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[10] Az indítvány túlnyomó részében megalapozott.

[11] Az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes a Helyi adó tv. szabályozása mellett egyéb jogszabályi rendelkezésekkel sem.

[12] A Helyi adó tv. első részének általános rendelkezései, valamint az egyes adónemekre vonatkozó különös szabályok rögzítik azokat a kereteket, amelyek között a települési jogalkotók Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerinti rendeletalkotási jogköre, a 32. cikk (2) bekezdés második fordulata értelmében érvényesül. A helyi adóztatás kapcsán a települési önkormányzatot nagy szabadság illeti meg, de ez a szabadság csak törvényi szabályok keretei között érvényesülhet.

[13] A Helyi adó tv. 2. §-a értelmében „[a]z önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki”. A Helyi adó tv. általános rendelkezései meghatározzák a helyi adó alanyát (3. §, 3/A. §), tárgyát (4. §), a helyi szinten bevezethető adónemeket (5.§), rögzítik az adóalap és mérték megállapításának szabályait (6. § c) pont), és  kitérnek az adókönnyítés lehetőségének kereteire is (6. § d) pont). A Helyi adó tv.-nek az adótényállás egyes elemeit megállapító rendelkezései kógensek, azokat a helyi jogalkotónak a jogállamiság-jogbiztonság és az adókötelezettség megállapításának garanciális szabályaiként tiszteletben kell tartania. Ennek megfelelően az önkormányzat nem jelölhet meg a Helyi adó tv.-től eltérő adóalanyi kört, adótárgyat, ahogy arra a Kúria gyakorlatában több esetben is utalt. Ugyanezen okból nem állapíthatja meg a törvényi szabályoktól eltérően az adó alapját [Köf.5066/2013, „szentgotthárdi-ügy”; Köf.5018/2015, „Zalaszentiván II.-ügy; Köf.5020/2015, „lipóti-ügy”, valamint ugyanerről: 99/2011. (XI. 17.) AB határozat, ABH 776, 780-781.].

[14] A Helyi adó tv. általános rész 6. § d) pontja az egyes adónemek különös szabályaihoz képes értelmezhető általános jellegű felhatalmazás a települési jogalkotók számára az adókötelezettség terheinek könnyítése érdekében. Ugyanakkor ez a felhatalmazás nem erodálhatja a Helyi adó tv.-ben megadott adótényállásra vonatkozó kógens helyi jogalkotói kereteket.

[15] Ezen általános jellegű megállapításokat követően a Kúria a konkrét szabályozás támadott rendelkezései kapcsán az alábbi megállapításokat tette:

[16] Az Ör. tételes adóként bevezette az építményadó kötelezettséget: „[a]dóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (továbbiakban együtt: építmény)”. A 3. § (2) bekezdése értelmében: „[a] lakóépülethez vagy üdülőépülethez közvetlenül kapcsolódó, kiszolgáló épületrészek és a nem lakást szolgáló építmények:
a) az építményekhez tartozó fedett és három oldalról zárt külső tartózkodók – lodzsa, fedett és oldalt zárt erkélyek-, és
b) a fedett terasz, tornác;
c) lakások esetében a pinceszinten – a csatlakozó terepszint alatt – kialakított helyiségek;
d) kazánház;
e) garázs
hasznos alapterületének 25%-a képez adóalapot”.

[17] A Helyi adó tv. 11. § (1) bekezdése az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény)”-ként határozza meg az építményadó tárgyát. 

[18] A Helyi adót tv. 52. §-a több fogalmat is értelmez az „építmény” körében (52. § 5., 6., 8., 10., 11., 15., 20., 47., 50., 60. pontok), ezek között található az „épületrész” meghatározása (52. § 6. pont) is, ugyanakkor a „kiszolgáló épületrész” kategória a helyi adó jogviszonyaiban nem értelmezhető. Az önkormányzat által hivatkozott OTÉK hatálya alá tartozó településrendezési és építési jogviszonyokban az 1. számú melléklet 78. pontja alapján – az önkormányzat hivatkozásának megfelelően – alkalmazott a lakóépület fogalmának részeként a  „kiszolgáló helyiség” fogalom („Lakóépület: jellemzően lakást és a hozzá tartozó kiszolgáló helyiségeket magába foglaló épület”). Az önkormányzat tehát – ellentmondva egyebekben az Ör. fentiekben hivatkozott 1. §-ának is – a „kiszolgáló épületrész” fogalmának bevezetésével a 3. § (2) bekezdésében olyan adótárgyat szabályozott, amely a Helyi adó tv. értelmében nem minősülhet annak. Az építési és az adójogi jogviszonyok eltérő tartalmára és az ahhoz kapcsolt fogalomkészletre tekintettel a Kúria megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdése a Helyi adó tv. 11. § (1) bekezdésébe ütköző módon határozta meg az építményadó tárgyát akkor, amikor az „épületrészeken” túl a  „kiszolgáló” épületrészeket is adótárgynak minősítette.

[19] Az Ör. fentiekben hivatkozott 3. § (2) bekezdése az építményadó alapját a megjelölt adótárgyak 25%-ában határozta meg. Az önkormányzat szerint a Helyi adó tv. 6. § d) pontja diszpozitív rendelkezésként felhatalmazza a települési jogalkotókat mentességi, kedvezményszabályok megalkotására. Az adóalap törvényi szabályokhoz képest kedvezőbb megállapítása pedig ilyen, 6. § d) pontja szerinti kedvező szabály az adóalanyokra nézve.

[20] A Kúria ebben a tekintetben sem osztotta az önkormányzat álláspontját.

[21] A Helyi adó tv. 15. § a) pontja értelmében „[a]z adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:  a) az építmény m²-ben számított hasznos alapterülete, b) az építmény korrigált forgalmi értéke”. Az 52. § 9. pontja egyértelmű definícióját adja annak, hogy mit tekint hasznos alapterületnek. Eszerint „hasznos alapterület: a teljes alapterületnek olyan része, ahol a belmagasság legalább 1,90 m. A teljes alapterületbe a lakáshoz, üdülőhöz tartozó kiegészítő helyiségek, melléképületek, melléképületrészek kivételével valamennyi helyiség összegzett alapterülete, valamint a többszintes lakrészek belső lépcsőjének egy szinten számított vízszintes vetülete is beletartozik. Az építményhez tartozó fedett és három oldalról zárt külső tartózkodók (lodzsa, fedett és oldalt zárt erkélyek), és a fedett terasz, tornác alapterületének 50%-a tartozik a teljes alapterületbe. A lakások esetében a pinceszinten (a csatlakozó terepszint alatt) kialakított helyiségek alapterületének 70%-át kell a teljes alapterületbe számítani;”.

[22] A Helyi adó tv. alternatívát kínál az önkormányzatoknak az adóalap megállapítása tekintetében: az adóalapot a hasznos alapterület vagy az épület korrigált forgalmi értéke alapján is meghatározhatják. Az adóalap előbbiek szerinti meghatározása esetén a Helyi adó tv. 52. § 9. pontja rögzíti a „hasznos alapterület” számításának módját is. Eszerint az adóalapot a törvényileg megállapított hasznos alapterület térmértéke adja. Mivel az adóalap megállapítása része az adótényállás törvényben rögzített keretének, amelyhez az önkormányzat adórendelete megalkotásakor kötve van, így a Helyi adó tv. 15. § a) pontja, valamint az 52. § 9. pontja olyan törvényi szabályok, amelyeket mentességi szabályokkal módosítani nem lehet. A Kúria ezért megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdése a Helyi adó tv. 15. § a) pontjába és 52. § 9. pontjába ütközően is törvénysértő.

[23] Az indítvány értelmezésében törvénysértőek az Ör. 6. § (1) és (2) bekezdései szerinti adókönnyítést tartalmazó szabályok.

[24] Az Ör. 6. § (1) bekezdése értelmében „50% alanyi adókedvezményre jogosult a lakó vagy üdülő építmény vonatkozásában Pilisborosjenő területén lakóhellyel rendelkező adóalany, ha az ingatlan vonatkozásában az adóhatóság adóhátralékot nem tart nyilván”. A (2) bekezdése szerint „25% alanyi adókedvezményre jogosult az 6. § (1) bekezdés szerinti adóalany, ha
a) nyugellátásban részesül;
b) Pilisborosjenő területén lakóhellyel rendelkező eltartott gyermekét vagy gyermekeit saját háztartásában neveli, ahol az egy főre jutó nettó jövedelem a bruttó minimálbért nem haladja meg;
c) a mindenkori öregségi nyugdíjminimumot meg nem haladó jövedelemmel rendelkezik és egyéb jövedelme nincs.”

[25] A kedvezményszabályok a kivetett adót 50%-kal rendelik csökkenteni akkor, ha az adózó a  településen lakóhellyel rendelkezik, és/vagy további 25%-kal csökken a kivetett adó részben nyugellátáshoz, részben pedig jövedelmi viszonyokhoz kötötten, utóbbi esetben a helyben nevelkedő gyermekeivel összefüggő szociális körülményei alapján. Az Ör. 6. § (1) bekezdésének megfogalmazása szerint az adókedvezménynek két feltétele van: ha az adózó tulajdonában a településen van lakó vagy üdülő építmény és „Pilisborosjenő területén lakóhellyel rendelkezik”, akkor a kivetett építményadója 50%-ának megfizetésére kötelezett. Következésképpen a helyben lakó adózó minden, a településen található tulajdonában álló építmény esetében 50%-kal kevesebb adót fizet.

[26] A Kúria eddigi – és az indítványban is hivatkozott határozataiból formálódó – gyakorlatában a vagyoni típusú adók esetében, mint amilyen az építmény és a telekadó is, a hangsúlyt a vagyontárgy értékéhez igazított adófizetési kötelezettségben érvényesülő jogegyenlőségre és arra a Helyi adó tv. 6. § d) pontja szerinti értelmezésre alapozta, amely szerint az önkormányzat által szabályozott adókönnyítés elsődlegesen a tényleges lakhatás, avagy egyéb szociális jellegű cél biztosítását kell célozza. Eszerint önmagában a lakcímnyilvántartásból kitűnő adat, azaz egy igazgatási aktus nem szolgálja ezt a szociális jellegű funkciót. Ezzel szemben az adókönnyítés azt az adóalanyt illetheti meg, aki tényszerűen és életvitelszerűen a településen lakik, amely ténynek egyik bizonyítéka lehet kétségkívül a lakcímnyilvántartás adatigazolása.

[27] Bizonyos állami normatív támogatás megszerzéséhez elegendő lehet a lakcím-nyilvántartási adatok beszerzése. Az adózók közötti jogegyenlőség, az arányos közteherviselés elvének megbontása kapcsán azonban nem elegendő érv a tényszerű helyben lakás helyett önmagában az igazgatási jellegű aktusra hivatkozni. Megjegyzendő, hogy ezt az értelmezést támasztja alá az önkormányzat által hivatkozott, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 178. § 21. pontja is, amikor a törvényalkotó lakóhelyként definiál minden olyan helyiséget, „amelyet valaki lakásként használ, vagy a körülmények arra utalnak, hogy azt lakásának tekinti”.

[28] Hasonló megállapításra jutott a Kúria a Köf.5024/2014. számú határozatában is: „[t]örvényellenes az, ha az önkormányzati jogalkotó az adókötelezettség fennálltát, fenn nem álltát, mértékét a lakcímnyilvántartás adataitól teszi függővé, ugyanakkor az önkormányzati adóhatóság ellenőrzési, illetve adóigazgatási eljárása során – az életvitelszerű lakhatás bizonyítékaként – figyelemmel lehet a lakcímnyilvántartás adataira”.

[29] Mindebből következőleg az állami normatíva megszerezésének a célja értékelendő szempont, de az adójogi jogviszonyban csak annyiban, amennyiben az ténylegesen a település lakosság megtartó képességének növelésével, a lakhatás biztonságának, avagy más hasonlóan fajsúlyos szociális jellegű cél megvalósulásának elősegítésével párosul.

[30] Az Ör. 6. § (1) bekezdése a „Pilisborosjenő területén lakóhellyel rendelkező” fordulata szövegszerűen nem zárja ki a Kúria által követett értelmezést, ezért az Ör. támadott kedvezményszabálya ezzel az értelmezéssel és tartalommal nem törvénysértő. Ugyanakkor a tényleges és az lakcímnyilvántartó adataival is alátámasztott helyben lakás ténye sem indokolja, hogy az adóalany – szemben más, adott esetben nem helyben lakó, de a településen építménytulajdonnal rendelkező adózóhoz képest – minden lakó vagy üdülő építménye esetében adókedvezményhez jusson. Ez az adókönnyítő szabály sérti az adózók közötti egyenlőség elvét, konkrétan a Helyi adó tv. 6. § c) és d) pontjait.

[31] A Kúria a fenti érvek mentén helytállónak ítélte az Ör. 6. § (2) bekezdése szerinti szociális megalapozottságú kedvezményszabályokat, az ott meghatározott feltételeket. Mivel azonban a 6. § (2) bekezdés első fordulata visszautal a 6. § (1) bekezdésbeli adóalanyra, ezért a megfogalmazásból ebben az esetben is az következik, hogy az adózó – a (2) bekezdésbeli szociális szempontjaira alapozottan – nem csupán a ténylegesen lakhelyként használt, hanem minden Pilisborosjenőn található építménytulajdona esetében jogosult az adókedvezményre, a 6. § (2) bekezdés a)-c) pontokban megjelölt „szociális” alapon. Vagyoni típusú adó esetében, mint amilyen az építményadó is, nem köthető a vagyontömeg értékéhez – következésképpen nem indokolható – az az adózók közötti különbségtétel, amely szerint a nem helyben lakó adózókkal szemben, a helyben lakó adózó – jövedelmi és családi viszonyaira tekintettel ugyan, de – minden építménytulajdona után adókönnyítésben részesül.

[32] A kifejtettek értelmében a Kúria megállapította, hogy az Ör. 6. § (1) és (2) bekezdései a Helyi adó tv. 6. § c) és d) pontjaiba ütközően törvénysértőek.

[33] Az indítvány értelmében formális rendelkezés hiányában az Ör. 6. § (1) és (2) bekezdései a Helyi adó tv. 7. § e) pontjába ütköznek, mivel e rendelkezések nem zárják ki a vállalkozókat a kedvezményszabályok személyi hatálya alól.

[34] Mivel a Kúria az Ör. 6. § (1) és (2) bekezdéseinek törvénysértését a fentiek szerint más okból már megállapította, ezért ebben a tekintetben mellőzte a vizsgálatot.

[35] Az Ör. telekadó alóli mentességet és kedvezményt szabályozó 14. § (1) bekezdése értelmében „[m]entes a telekadó alól:
a) az épület, épületrész hasznos alapterületével egyező nagyságú telekrész,
b) a belterületen fekvő, az ingatlan-nyilvántartásban művelés alól kivett területként nyilvántartott, 1 hektárt meg nem haladó nagyságú földterület (feltéve, ha az adóévben annak teljes területe tényleges mezőgazdasági művelés alatt áll és e tényt a telek fekvése szerint illetékes mezőgazdasági igazgatási szerv az adóévben igazolja),
c) az építési tilalom alatt álló telek,
d) az adóalany termék-előállító üzeméhez tartozó, jogszabályban vagy hatósági előírásban megállapított védő-biztonsági terület (övezet), feltéve, ha az adóalany adóévet megelőző adóévi, évesített nettó árbevétele legalább 50%-ban saját előállítású termék értékesítéséből származik.”.

[36] Összevetve az Ör. 14. § (1) bekezdés a)-d) pontjainak megfogalmazását a helyi adó tv. 19. § a)-d) pontjaival szembeötlő az a kodifikációs és egyben szabályozási megoldás, amely szerint az önkormányzat részben megismételte a törvényi szabályokat (a) és d) pontok), részben viszont tartalmi eltéréseket is alkalmazott (b) és c) pontok).

[37] A Jat. 3. § második mondata szerinti törvényi szabályok kizárják azt, hogy a jogszabály megismételje az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezését, amellyel a jogszabály – a jelen esetben az Ör. – az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. A törvénysértést ilyen esetben a jogbiztonsággal összefüggő és az egyértelmű normatartalom jogállami követelményével összefüggésben álló kodifikációs technika jelenti. Ebben az esetben ugyanis az önkormányzatnak elegendő lett volna az Ör. 14. § (1) bekezdésében –  annak megismétlése helyett – a Helyi adó tv. 19. § a) és d) pontjára utalni.

[38] Ugyanakkor a Helyi adó tv. 6. § d) pontja kifejezetten arra hatalmazza fel az önkormányzatokat, hogy „az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel egészítsék ki (...)”. Ezért a Kúria megítélése szerint nem törvénysértő az a mentességi szabály, amely az adókötelezettség oldaláról mezőgazdasági művelésként ismeri el „a földterület gyomnövények megtelepedésének és terjesztésének megakadályozására alkalmas munkát” is, illetve az építési tilalom alatt álló telek adóköteles területének egészét.

[39] Ezért a Kúria a Jat. 3. § második mondatába ütközőnek minősítette az Ör. 14. § (1) bekezdés a) és d) pontjait, azonban nem állapított meg törvénysértést a b) és c) pontok esetében.

[40] Az Ör. 14. (1) bekezdés g) pontja értelmében mentes a telekadó alól „az a telek, amelyen lakó vagy üdülő épület található és a tulajdonosa Pilisborosjenő területén lakóhellyel rendelkezik és az adóhatóság az ingatlan vonatkozásában adóhátralékot nem tart nyilván;”. A mentességi szabály a jelen határozat 35. pontja szerinti indokolással egyezően a Helyi adó tv. 6. c) és d) pontjaiba ütközően törvénysértőnek minősül.

[41] Az indítvány támadta az Ör. 14. § (1) bekezdés h) pontját, valamint (2) és (3) bekezdéseit is arra hivatkozással, hogy az önkormányzat nem zárta ki a mentességi szabályok hatálya alól a vállalkozókat. Így a szabályozás ezen részében a Helyi adó tv. 7. § e) pontjába ütközően törvénysértő.

[42] Az Ör. 14. § (1) bekezdés h) pontja értelmében az olyan belterületi építési telek, amelynek természetes személy tulajdonosa az önkormányzattal kötött településrendezési szerződésben vállalja, hogy a telek legkevesebb 20%-át közforgalom számára megnyitja.

[43] Az Ör. 14. § (2) és (3) bekezdései szerint mentes a telekadó alól: „(2) az olyan belterületi építési telek, amelynek természetes személy tulajdonosa az Önkormányzattal 2015. 01. 01. napja után kötött településrendezési keretében vállal közművesítést vagy útépítést, a szerződéskötést követő év január 1-jétől annak az évnek a végéig, amelyben az utak vagy közművek átadásra kerülnek.
(3) Ha magánszemély adózó az önkormányzat illetékességi területén a Htv. 52. § 18. pont szerinti kommunális beruházást hajt végre – az ingatlanát közvetlenül érintő közterületen – önkormányzattal kötött szerződés keretében, vagy ilyen beruházás céljára az önkormányzat részére befizetést teljesít, akkor a saját beruházás számlával igazolt ellenértékének, illetőleg a befizetés támogatással csökkentett összegének erejéig a telekadóból a megfizetést követő év január 1-től annak az évnek a végéig, amelyben az utak vagy közművek átadásra kerülnek, legfeljebb a telekadó összegéig levonást érvényesíthet.”

[44] A Kúria a Helyi adó tv. sérelmezett 7. § e) pontjával összefüggésben, a telekadó ezen mentességi szabályai kapcsán a Köf.5068/2015. számú határozatában {Indokolás [17]} foglaltakra hivatkozik vissza. Ennek megfelelően a Jat. 3. § második mondatának ismétlést tilalmazó törvényi szabályai alapján az Ör.-ben a törvényi rendelkezést megismételni nem lehet ugyan, de paragrafus szerint lehet rá utalni. Ez a megoldás egyértelművé teszi, illetve megszünteti az esetleges jogalkalmazói bizonytalanságot az adókötelezettség és a mentesség hatálya alá tartozó alanyi kör tekintetében.

[45] A helyi iparűzési adónemben az Ör. 20. §-a szabályozza az ideiglenes jellegű iparűzési tevékenység fogalmát, mint a helyi iparűzési adónak a Helyi adó tv. 4. § d) pontja szerinti tárgyát. Az Ör. hivatkozott rendelkezése értelmében „[i]deiglenes jellegű az iparűzési tevékenység, ha az önkormányzat illetékességi területén az ott székhellyel, telephellyel nem rendelkező vállalkozó
a. piaci és vásározó kiskereskedelmet folytat,
b.  mozgóárusítást végez,
c.  járműből történő értékesítést végez,
d.  házaló tevékenységet végez,
e.  székhelyén és telephelyén kívül szolgáltatást végez,
f.  építőipari tevékenységet folytat, illetőleg természeti erőforrás feltárását, kutatását végzi, feltéve, hogy a folyamatosan vagy megszakításokkal végzett tevékenység időtartama adóéven belül a 30 napot meghaladja, de nem éri el a 181 napot, ha a tevékenység folytatásának időtartama a 180 napot meghaladja, akkor a tevékenység végzésének helye telephelynek minősül,
g. bármely – az a)-f) pontba nem sorolható – tevékenység, ha annak folytatásából a vállalkozó közvetlenül bevételre tesz szert az illetékességi területén végzett tevékenységével, feltéve, hogy egyetlen önkormányzat illetékességi területén sem rendelkezik székhellyel, telephellyel.”

[46] A Helyi adó tv. egyes adókra vonatkozó különös rendelkezései között, 37. § (2) bekezdésében az Ör.-beli szabálytól eltérő gazdasági tevékenységeket rendel az ideiglenes jellegű iparűzési tevékenység fogalomkörébe tartozónak.

[47] A 45-46. pontokban foglaltakhoz hasonlóan az Ör. a helyi adó tv. 24. §-ától eltérően határozta meg 35. §-ában a kommunális adó alanyát. Eszerint ugyanis „[k]ommunális adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt, aki az önkormányzat illetékességi területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik. Amennyiben a lakásbérleti jogviszony alanyai bérlőtársak, akkor valamennyi bérlőtárs által írásban megkötött és az adóhatósághoz benyújtott megállapodásban megjelölt magánszemély tekintendő az adó alanyának. Ilyen megállapodás hiányában a bérlőtársak egyenlő arányban adóalanyok.”. A Helyi adó tv. 24. §-ához képest az Ör. támadott rendelkezése eltérően határozta meg a kommunális adó alanyát, kihagyva az alanyi körből a Helyi adó tv. 12. és 18. §-ában szabályozott magánszemélyek körét.

[48] Ahogy arra a Kúria jelen határozata 13-14. pontjaiban elvi éllel utalt, a Helyi adó tv.-nek az adótényállás egyes elemeit megállapító rendelkezései kógensek, azokat a helyi jogalkotónak a jogállamiság-jogbiztonság és az adókötelezettség megállapításának garanciális szabályaiként tiszteletben kell tartania. Ezért a Kúria megállapította, hogy az Ör. 20. §-a a Helyi adó tv. 37. § (2) bekezdésébe, míg 35. §-a a Helyi adó tv. 24. §-ába ütközően törvénysértő.

[49] Végül az Ör. 43. §-a általános adómentességi szabályokról rendelkezik. Ebben a körben az Ör. 43. § (1) bekezdése mentesíti valamennyi helyi adó alól a Helyi adó tv. 3/A. §-a szerinti adóalanyi kört, és ugyanezen körben rendelkezik adómentességről a (2) bekezdésben külön a lakásbérleti joggal összefüggő kommunális adó, valamint idegenforgalmi adó tekintetében is. Ugyancsak a 43. § (2) bekezdése mentesíti valamennyi helyi adó alól az egyesületet, az alapítványt, a közszolgáltató szervezetet, a köztestületet, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárat, a magánnyugdíjpénztárat és – kizárólag a helyi iparűzési adó vonatkozásában – a közhasznú szervezetnek minősülő nonprofit gazdasági társaságot. Végül a 43. § (3) bekezdése – visszautalva a (2) bekezdésre – rendelkezik a mentességek érvényesítésének bizonyos feltételeiről.

[50] A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint „[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie”. Az Ör. 43. § két (2) bekezdése, eltérő alanyi körben rendelkezik mentességekről, amelyek igénybe vételének (3) bekezdés szerinti feltételrendszere a címzetti kör számára nem értelmezhető egyértelműen. A feltételek alanyi körhöz igazítása jogalkotói döntés, ezért a törvénysértés megállapítását követően az önkormányzatnak kell eldöntenie, hogy a 43. § újraszámozása mellett az egyes alanyi körök esetében milyen feltételek teljesítésével kívánja biztosítani a mentességek érvényesítését.

A döntés elvi tartalma

[51] A Helyi adó tv.-nek az adótényállás egyes elemeit megállapító rendelkezései kógensek, azokat a helyi jogalkotónak a jogállamiság-jogbiztonság és az adókötelezettség megállapításának garanciális szabályaiként tiszteletben kell tartania.

[52] A Helyi adó tv. általános rész 6. § d) pontja általános jellegű felhatalmazás a települési jogalkotók számára a helyi adóterhek könnyítését célzó szabályozás megalkotására. Ugyanakkor ez a felhatalmazás nem erodálhatja a Helyi adó tv.-ben az egyes adónemekhez kapcsolódó, adótényállásra vonatkozó kógens szabályokat, mint jogalkotói kereteket.

Alkalmazott jogszabályok

[53] 1990. évi C. törvény 3/A. §, 4. §, 6. § c) és d) pontok, 12. §, 18. §, 19. §, 22. §, 24. §, 35. §, 37. § (2) bekezdés, 2010. évi CXXX. tv. 2. § (1) bekezdés, 3. §,

Záró rész

[54] A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”.

[55] A Kúria határozatában megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdése, 6. § (1) – (2) bekezdései, 14. § (1) bekezdés a) és d) pontjai, valamint g) pontja, 20. §-a, 35. §-a, valamint 43. § (2) és (3) bekezdései törvénysértőek.

[56] Az Ör. 3. § (2) bekezdése az építményadó alapját, a 35. § pedig a kommunális adó adóalanyi körét szabályozta. Mivel az adóalap és az adóalanyiság az adótényállás elemei, ezen rendelkezések nélkül a hivatkozott helyi adók kivetése nem értelmezhető, garanciák nélküli önkényes adóztatásra vezetne. Ezért a törvénysértés jogkövetkezményeinek levonásakor erre a tényre figyelemmel kellett lenni, így a Bszi. 52. § (1) bekezdése és az 56. § (3) bekezdése alapján az építményadó (1-7. §-ok), valamint a kommunális adó (35-38. §-ok) szabályozását egészében kellett megsemmisíteni.

[57] A Kúria a törvénysértőnek minősített, valamint a törvénysértő szakaszok nélkül nem alkalmazható rendelkezéseket – a Bszi. 56. § (3) bekezdése alapján és figyelemmel az önkormányzat és a törvénysértő, mégis mentességet garantáló szabályokban bízó adózók érdekeire is – az adó év végével, 2016. december 31-i hatállyal semmisítette meg.

[58] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2016. május 10.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró