Köf.5.017/2016/5. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5017/2016/5.

A tanács tagja: Dr. Kozma György, a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró

Az indítványozó: Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal

Az indítványozó képviselője: Dr. Herédi Erika jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Hegykő Község Önkormányzata

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Ábrahám Judit ügyvéd

Az ügy tárgya: helyi adókról szóló rendelet törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria megállapítja, hogy

–     Hegykő Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 6/2016. (IV.1.) számú önkormányzati rendelete 9.§ (2) bekezdése törvényellenes, ezért azt 2017. január 1-jei hatállyal megsemmisíti;
–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
-    elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

[1] Az indítványozó kormányhivatal a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (3) bekezdés b) pontja alapján folytatott eljárásban hívta fel az önkormányzatot az építményadóról, a telekadóról, a helyi iparűzési adóról, valamint az idegenforgalmi adóról szóló rendeletei módosítására, mivel azok egyes rendelkezéseit törvénysértőnek ítélte.

[2] Az önkormányzat képviselő-testülete a törvényességi felhívásban megjelölt, módosított határidő eltelte után megtárgyalta, de nem fogadta el maradéktalanul az indítványozó álláspontját. A helyi adókról szóló 6/2016. (IV. 1.) önkormányzati rendeletében (a továbbiakban: Ör.) a törvényességi felhívásban foglaltaknak megfelelően módosította az építményadóra, a helyi iparűzési adóra, valamint a telekadóra vonatkozó rendelkezéseket, ugyanakkor az idegenforgalmi adó tekintetében fenntartotta az indítványozó által kifogásolt szabályozását.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[3] Az indítványozó szerint az Ör. 9. § (2) bekezdése a Helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 32. § a) pont 1. alpontjával ellentétesen határozta meg az idegenforgalmi adó mértékét. Az Ör. 9. § (2) bekezdése ugyanis – szemben a Htv. adómértékre vonatkozó rendelkezéseivel – a szálláshely minőségéhez igazítva eltérő adómértéket állapított meg a szállodában, panzióban, kempingben vagy üdülőházban eltöltött (400 Ft/fő/vendégéjszaka), valamint a közösségi szálláshelyen eltöltött vendégéjszaka után (200 Ft/fő/vendégéjszaka).

[4] Az indítványozó álláspontja szerint – és az Ör. 9.§ (1) bekezdése által deklaráltan – az idegenforgalmi adó alapja a megkezdett vendégéjszakák száma nem pedig a szálláshely minősége. Erre tekintettel idegenforgalmi adó esetében csak egyféle adómérték állapítható meg, a szálláshelyek típusa szerinti megkülönböztetésre és eltérő adómérték alkalmazására a Htv. nem ad lehetőséget.

[5] Mivel az idegenforgalmi adó mértékének Ör.-beli meghatározása törvényellenes, ezért az indítványozó kormányhivatal a szabályozás törvényellenességének megállapítása mellett annak megsemmisítését indítványozta a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55.§ (2) bekezdésében foglaltak alapján.

[6] Az érintett önkormányzat a részére megküldött indítványra a Bszi. 52.§ alapján állásfoglalást terjesztett elő, melyben az indítvány – Bszi. 55.§ (3) bekezdésében foglaltak szerinti – elutasítását kérte.

[7] Állásfoglalásában arra hivatkozott, hogy a Htv. 6. § c) pontja, a 30. § (1) bekezdése és 32. § 1.-2. pontjai alapján nem kizárt, ezért törvényes a szálláshelyek minősége szerinti különbséget megjeleníteni az idegenforgalmi adó mértékében. Az indítványban foglaltak abban az esetben foghatnának helyt, amennyiben a Htv. az idegenforgalmi adó esetén is a 7. § e) pont szerinti kifejezett tilalmat tartalmazna az eltérő adómérték megállapítására vonatkozóan. Mivel a kommunális adó és az idegenforgalmi adó szabályozását a Htv. 7. § b) pontja szerinti kötelezettség sem érinti (nincs egységes adómegállapítási kötelezettség az adómértékre vonatkozóan), ezért ezekben az esetekben lehetőség van a 32. § a) pont 1. és 2. alpontjainak kombinálása révén az adómérték eltérő meghatározására.

[8] Kitért továbbá arra is, hogy önkormányzat az Ör. 9. § (2) bekezdésében, az adómérték meghatározásával azt a Helyi adó tv. 6. § c) pontjában értékelt helyi sajátosságot kívánta megjeleníteni, hogy a településen a szám szerint kevesebb (11 darab), de minőségileg magasabb színvonalú szálláshely igénybe vétele évente lényegesen magasabb adóbevételhez (2015. évben 41.292.400 forint adóbevétel) juttatja a települést, mint az alacsonyabb minőségű vendéglátást biztosító szállások (40 darab és a 2015. évben: 1.917.600 forint adóbevétel).

[9] Az önkormányzat hangsúlyozta hogy, ezen minőségbeli, s ennek megfelelően szállásdíjbeli különbségre is figyelemmel volt akkor, amikor az eltérő adómértéket megállapította. Megítélése szerint nem sérti az adózók közötti egyenlőség elvét az, ha az önkormányzat az illetékességi területén eltérő adómértéket alkalmaz az eltérő típusú és minőségű szálláshelyet igénybe vevő adóalanyok esetében. A támadott szabályozás figyelemmel van továbbá az adózók teherbíró képességéhez kötött adókötelezettség követelményére is, mivel a szabad elhatározásukból magasabb minőségű szálláshelyet igénybe vevő, így magasabb összegű szállásdíjat fizető adóalanyok magasabb összegű adót fizetnek.

[10] Végül megsemmisítő kúriai döntés esetére az önkormányzat állásfoglalásában a Helyi adó tv. 6. § a) pontjára figyelemmel kérte a Kúriát, hogy csupán az Ör. 9. § (2) bekezdés b) pontját semmisítse meg, és azt is 2017. január 1-jei hatállyal. E kérelme indokául előadta, hogy az esetlegesen kieső adóbevétel és ehhez kapcsolódó állami támogatás az önkormányzat költségvetésében olyan nagyságrendet képvisel, hogy annak elvesztése működőképességét veszélyeztetné.

[11] Az indítványozó kormányhivatal előkészítő iratában vitatta az önkormányzat állásfoglalásában írtakat. Az Alkotmánybíróság 48/2007. (VII. 3.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakra utalva fenntartotta az indítványát annak indokolásával együtt. E szerint idegenforgalmi adó esetében csak egyféle adómérték állapítható meg, mind a Htv. 32.§ a) pont 1. alpontja, mind pedig a Htv. 32.§ a) pont 2. alpontja szerinti adóalap esetén. Indítványa indokolását kiegészítve megjegyezte, hogy ha az önkormányzat az adóztatás során érvényesíteni szeretné a szálláshelyek közötti minőségbeli különbséget, akkor erre a Htv. 32.§ a) pont 2. alpontja szerinti adóalap és az ehhez kapcsolódó 33.§ b) pontja szerinti adómérték alkalmazásával van lehetősége.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[12] Az indítvány megalapozott.

[13] A Kúria ebben az esetben is utal arra, hogy az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett – a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

[14] Utalni kell továbbá arra is, hogy az absztrakt normakontroll eljárásban – mint amilyen a kormányhivatali és az alapvető jogok biztosának indítványa alapján indult eljárások – az elbíráláskor hatályos Ör.-nek a mindenkor hatályos törvényeknek, jogszabályoknak kell megfelelnie.

[15] Mivel gyakorlatában elsőként vizsgál idegenforgalmi helyi adó rendeletet, ezért előjáróban a Kúria – a Központi Statisztikai Hivatal adataira is támaszkodva – áttekintette néhány idegenforgalmi szempontból frekventált település tárgykörben alkotott szabályozását (Hajdúszoboszló, Siófok, Zalakaros, Hévíz, Gyula, Balatonfüred, Sopron, Bük, Eger, Debrecen, Zamárdi, Tihany, valamint Budapest Főváros egyes kerületei). A véletlenszerűen kiválasztott szabályozások egyezőek voltak abban, hogy ahol a települések az idegenforgalmi adó alapjául a Helyi adó tv. 32. § a) pont 1. alpontja szerinti, a megkezdett vendégéjszaka mint adóalaphoz rendelt tételes összegű adómegállapítást választották, azokban az esetekben az adó mértéke a település egészére kiterjedő, egységes mértékben került meghatározásra.

[16] A budapesti kerületi önkormányzatok (Budapest Főváros I. kerület Önkormányzatának; Budapest Főváros II. kerület Önkormányzatának; Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának; Budapest Főváros VI kerület Önkormányzatának és Budapest Főváros VII. kerület Önkormányzatának esetében az volt megállapítható, hogy – leszámítva a II. kerületi önkormányzatot – a helyi rendeletek mindegyike a Helyi adó tv. 32. § a) pont 2. alpontja alapján, a maximális 4%-os kulcs figyelembe vételével határozta meg az adómértéket.

[17] Az Ör. törvényességi vizsgálata során ki kell térni az idegenforgalmi adó céljára. Az Abh. rögzítette, hogy „[a]z idegenforgalmi adó kommunális jellegű adó (…)” (ABH 2007, 953, 962.). A Kúria osztotta az Alkotmánybíróság Abh.-ban tett megállapítását. A kommunális adó céljával kapcsolatosan továbbá utal a Köf.5022/2015. számú határozata 19-20. pontjaira.

[18] Tekintettel a Helyi adó tv. 4-5. §-aira, valamint figyelemmel az Abh.-ban megjelölt és saját határozatában foglaltakra is, az idegenforgalmi adónak konkrétan megragadható kettős célja van: az idegenforgalmi adó célja részben annak garantálása, hogy a nem állandó lakos vendég maga is járuljon hozzá az általa igénybe vett vagy igénybe veendő kommunális szolgáltatások és a helyi közszolgáltatások költségeihez. Másrészt viszont az idegenforgalmi adó tételezett célja az, hogy a megnövekedett turizmus okozta esetleges negatív környezeti externáliák költségeit az önkormányzat az adó alanyaira, a nem állandó lakos vendégekre terhelje.

[19] Az Önkormányzati Tanács ezt követően az idegenforgalmi adó céljának tisztázását követően az adó alapjára és mértékére vonatkozó hatályos szabályozást tekintette át. A Helyi adó tv. 32.§ a) pont 1. és 2. alpontjai kógensen határozzák meg az idegenforgalmi adó alapját. Az önkormányzat szabályozási kerete – választása szerint – tételes, a megkezdett vendégéjszakák számához (Helyi adó tv. 32.§ a) pont 1. alpont) vagy a megkezdett vendégéjszakára eső szállásdíjhoz, a szállásért bármilyen jogcímen fizetendő díjhoz (továbbiakban együtt: szállásdíj) igazodhat (Helyi adó tv. 32.§ a) pont 2. alpont).

[20] A Helyi adó tv. 33.§ a) és b) pontjai ezt követően a választott adóalaphoz automatikusan rendelik hozzá az adómértéket, meghatározva annak felső határát. A megkezdett vendégéjszakához, mint adóalaphoz tételes adómértéket rendel a törvény, melynek törvényi maximumát személyenként és vendégéjszakánként 300 forintban állapítja meg (Helyi adó tv. 33.§ a) pont). A szállásdíjhoz, mint adóalaphoz a Helyi adó tv. százalékos adómértéket kapcsol, melynek felső határát a fizetendő szállásdíj 4%-ában határozza meg (Helyi adó tv. 33.§ b) pont).

[21]  A Helyi adó tv. általános részében az önkormányzatok a helyi adó megállapítás kereteit a 6.§, annak korlátait pedig a 7.§ tartalmazza. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerint „[a]z önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: (...) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa (...)”.

[22] A fentiek alapján a jelen eljárásban az eldöntendő jogkérdés az volt, hogy a Helyi adó tv. 32. § a) pont 1. alpontja lehetővé teszi-e a szálláshelyek által nyújtott szolgáltatások minőségbeli és szállásdíjbeli eltérései alapján eltérő adómértékek alkalmazását.

[23] A Kúria Önkormányzati Tanácsának értelmezése szerint ilyen jellegű megkülönböztetést az önkormányzat nem tehet a tételes adóalap választása esetén, mert azzal az adóalanyokat az idegenforgalmi adó céljától (jelen határozat 15. pont) független, ezért a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indok nélkül különböztetné meg a szállások minősége szerint. Az idegenforgalmi adó céljából kiindulva a tételes adó választása esetén az adóalap és mérték egységes meghatározását indokolja, hogy az adó alanyai – a szállásukért fizetett díj összegétől, a nyújtott szolgáltatás minőségétől függetlenül – tipikusan ugyanazokat a kommunális és helyi közszolgáltatásokat jogosultak igénybe venni és ugyanúgy okozhatnak környezeti externáliákból fakadó költségeket az önkormányzat közigazgatási határain belül.

[24] A szállásdíjban meglévő különbség, valamint ezzel – az önkormányzat állásfoglalásában írtak alapján – közvetetten az adóalanyok vagyoni helyzetéhez igazodó eltérés a Helyi adó tv.  32. § a) pont 2. alpont szerinti adókulcs alkalmazásával fejezhető ki.

[25] A Helyi adó tv-nek az idegenforgalmi adó alapjára és mértékére vonatkozó szabályai közötti koncepcionális különbség nem az adómérték meghatározásának módjában rejlik. Az a fentiek alapján ugyanis mindkét esetben csakis egységesen, egy tételes adómérték vagy egy százalékos kulcs alkalmazásával érvényesíthető. A koncepcionális különbség az adóalap eltérő szabályozásában van.

[26] A megkezdett vendégéjszakához, mint adóalaphoz (Helyi adó tv. 32.§ a) pont 1. alpont) kapcsolódó egységes tételes adómérték (verseny)semleges. Semmilyen tekintetben nem tesz különbséget az egymással azonos piacon versenyző és eltérő minőséget képviselő szálláshelyek között (kínálati oldal), valamint az azokat igénybe vevő adóalanyok között sem (keresleti oldal).

[27] A vendégéjszakához igazodó szállásdíj adóalapként történő meghatározásával (Helyi adó tv. 32.§ a) pont 2. alpont) kapott lehetőséget az érintett önkormányzat arra, hogy – hangsúlyozottan – a ténylegesen megfizetendő idegenforgalmi adó tekintetében különbséget tegyen az eltérő típusú és ezáltal eltérő minőséget képviselő szálláshelyek között. Ebben az esetben ugyanis mindezen eltérések a választott adóalapon keresztül egységes százalékos adókulcs (adómérték) alkalmazása esetén is beépülnek a ténylegesen fizetendő idegenforgalmi adó összegébe.

[28] Az Önkormányzati Tanács által nem vitatottan előfordulhat olyan eset, amikor az érintett önkormányzat közigazgatási területén belül valamely kivételes természeti érték, műemlék vagy egy speciális (magasabb értéket képviselő) helyi szolgáltatás egy jól elkülöníthető területen helyezkedik el vagy e területre koncentrálódik. E sajátosságok azonban – hozzáadott értékként – tipikusan az itt működő szálláshely szolgáltatók által alkalmazott szállásdíj magasabb összegében visszatükröződnek.

[29] Ebből kifolyólag az érintett önkormányzat a szállásdíj adóalapként való meghatározásával és egységes százalékos adómérték alkalmazásával e földrajzi, műemléki vagy szolgáltatásbeli eltéréseket meg tudja jeleníteni a ténylegesen fizetendő adó összegében.

[30] Az adótényállás Helyi adó tv. általános részében foglalt elemei és az idegenforgalmi adó esetében a Helyi adó tv. 30.§ – 33.§-ai kógens jelleggel határozzák meg az önkormányzati jogalkotók szabályozási kereteit (legutóbb: Köf.5002/2016.). Az adótényállás Helyi adó tv.-ben rögzített elemei azt a célt szolgálják, hogy a helyi adókötelezettségek esetében az adójogban elismert alapelvek érvényre juttatása mellett az adózók előre kiszámítható módon megismerhessék a helyi közterhek viseléséből rájuk háruló terheket.

[31] Az önkormányzatok tehát abban élveznek szabadságot, hogy megválasszák az idegenforgalmi adó alapját és ahhoz hozzárendeljék – a helyi viszonyokhoz igazodó, a Helyi adó tv.-ben rögzített adómérték maximum valorizált értékét meg nem haladó – a kapcsolódó tételes vagy százalékos adómértéket.

[32] Az Önkormányzati Tanács nem fogadta el az önkormányzat azon érvelését, miszerint az nem rendelkezik megfelelő apparátussal a szálláshelyek által kínált szállásdíjak ellenőrzésére s ezért az ellenőrzés technikai nehézségeket okoz. E körülmények ugyanis az Ör. támadott rendelkezése törvényességének megítélését nem befolyásolják. Mindemellett a jelen határozat 14. pontja szerinti önkormányzatok példája mutatja, hogy a Helyi adó tv. 32. § a) pont 1. alpontja választható és érvényesíthető törvényi szabály.

[33] A kifejtettek értelmében az indítvány megalapozott volt, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 9.§ (2) bekezdése a Helyi adó tv. 32.§ a) pont 1. alpontjába és a 33. § a) pontjába ütközően törvénysértő.
 
[34]  A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (…) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A Bszi. 56. § (3) bekezdése szerint „[a]z önkormányzati tanács a [az 56. §] (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja.

[35] A Kúria az adóalap és ahhoz kapcsolódóan az adómérték megállapítását egészében törvénysértőnek ítélte, ezért az önkormányzat állásfoglalásában foglaltaktól eltérően, az Ör. 9. § (2) bekezdését egészében megsemmisítette. Az Önkormányzati Tanács az érintett önkormányzat azon kérelmének, mely megsemmisítő döntés esetére csupán az Ör. 9.§ (2) bekezdés b) pontjának megsemmisítését indítványozta, nem tudott helyt adni. Az Ör. támadott rendelkezése a szabályozási koncepció egésze, a 9.§ (2) bekezdés a) és b) pontjaiban foglalt adómértékek különbözősége miatt törvénysértő. Önmagában a 9.§ (2) bekezdés b) pont megsemmisítése a törvényesség visszaállításához nem elegendő, mivel ez esetben a közösségi szálláshelyeken vendégéjszakát töltő adóalanyok gyakorlatilag mentesülnének az adó megfizetése alól. Ezáltal az Ör. 9.§ (2) bekezdésében meglévő tételes adómértékek közötti, törvénysértést előidéző különbség továbbra is – megnövekedett mértékben –  állna fenn.

[36] Mindazonáltal a Bszi. 56. § (3) bekezdése alapján alkalmazott pro futuro megsemmisítés védi az érintett önkormányzat tárgyévi adóbevételeit – ezáltal működésének finanszírozását – és lehetőséget ad az Ör. olyan irányú módosítására, hogy az 2017. január hó 01-től megfeleljen a Helyi adó tv. vonatkozó rendelkezéseinek.

A döntés elvi tartalma

[37] Az idegenforgalmi adónak konkrétan megragadható kettős célja van: az idegenforgalmi adó célja részben annak garantálása, hogy a nem állandó lakos vendég maga is járuljon hozzá az általa igénybe vett vagy igénybe veendő kommunális szolgáltatások és a helyi közszolgáltatások költségeihez. Másrészt viszont az idegenforgalmi adó tételezett célja az is, hogy a megnövekedett turizmus okozta esetleges negatív környezeti externáliák költségeit az önkormányzat az adó alanyaira, a nem állandó lakos vendégekre terhelje.

[38] A megkezdett vendégéjszakához, mint adóalaphoz (Helyi adó tv. 32.§ a) pont 1. alpont) kapcsolódó egységes tételes adómérték (verseny)semleges. Semmilyen tekintetben nem tesz különbséget az egymással azonos piacon versenyző és eltérő minőséget képviselő szálláshelyek között (kínálati oldal), valamint az azokat igénybe vevő adóalanyok között sem (keresleti oldal).

Alkalmazott jogszabályok

[39] 1990. évi C. törvény 6. § c) pont, 32. § a) pont 1. és 2. alpontok, 33.§ a) és b) pontok.

Záró rész

[40] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[41] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2016. június hó 28.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró