Köf.5.022/2015/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5022/2015/4.
A tanács tagja: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: az Alapvető Jogok Biztosa
                  (Budapest, Nádor u. 22.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros VIII. kerület Józsefvárosi Önkormányzat 
                   (Budapest, Baross 63-67.)
Az ügy tárgya: kommunális adó törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria

-    a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a magánszemély kommunális adójáról szóló 40/2014. (XI.13.) önkormányzati rendelete 3. d) pontja törvényellenes, ezért azt 2015. december 31-ével megsemmisíti;

-    a Budapest Főváros VIII. kerület Józsefvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a magánszemély kommunális adójáról szóló 40/2014. (XI.13.) önkormányzati rendelete 3. c) pontja törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja;

-    a Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét;

-    a Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. 1. Magánszemély fordult panasszal az alapvető jogok biztosához azzal, hogy az egyenlő bánásmód követelményeit sértik az önkormányzat magánszemély kommunális adójáról szóló 40/2014. (XI. 13.) sz. rendeletének (a továbbiakban: Ör.1.) azon szabályai, amelyek a kommunális adó megfizetése alól minden adóalanyt mentesítenek, kivéve a lakástulajdonát bérbe adó magánszemélyt. Az alapvető jogok biztosa a rá vonatkozó törvényi szabályok alapján, figyelemmel az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjára és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) rendelkezéseire, a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

2. Az alapvető jogok biztosa kezdeményezte az Ör. 3. § c) pontja „ (…) ha a lakást nem adják részben vagy egészében bérbe” szövegrésze, valamint a 3. § d) pont „ (…) ha annak jogosultja (több jogosult esetében legalább az egyik jogosult) az év első napján az Önkormányzat illetékességi területén állandó lakosként bejelentett lakóhellyel rendelkezik” szövegrésze törvénysértésének megállapítását és megsemmisítését. Álláspontja értelmében az Ör. megjelölt rendelkezései ellentétesek a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § d) pontjában foglaltakkal. Állította továbbá, hogy az Ör. 3. § d) pontja sérti a Helyi adó tv. 7. § a) pontjában rögzített adótöbbszörözés tilalmát is.

3. Az alapvető jogok biztosának érvelése szerint az Ör. 3. § c) és d) pontja szerinti mentességek túllépték a Helyi adó tv. 6. § d) pontjában foglalt törvényi kereteket. A Helyi adó tv. 6. § d) pontjának tartalmát elemezve kifejtette, hogy az adókönnyítések jogpolitikai indokául az adótárggyal vagy az adóalannyal összefüggő speciális körülmények szolgálhatnak. Hivatkozva a kommunális adó jogalkotói céljára, valamint arra, hogy az Ör.1. a 3. § c) pontja esetében az adótárgyhoz és a lakástulajdonos adóalanyhoz nem köthető tényt, a bérbeadás tényét, azaz a bérleti jogviszonyt adóztatja megállapította, hogy a 3. § c) pontban az önkormányzat túlterjeszkedett a törvényi mentességi szabályok keretein.

4. Az Ör. 3. § d) pontja kapcsán az alapvető jogok biztosa arra hivatkozott, hogy az önkormányzati jogalkotó a kommunális adó alóli mentesség kettős feltételét írta elő: eszerint a mentesség feltétele a lakásbérleti jogviszonyhoz kapcsolódó életvitelszerű lakáshasználat és az is, hogy a bérlő az önkormányzat illetékességi területére állandó lakosként bejelentkezzen. Mivel a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Szltv.) 26. § (4) bekezdése a bejelentkezést a szállásadó hozzájáruló nyilatkozatához köti, ezért a bérlő adóalanyisága a bérbe adó lakástulajdonos mérlegelésének a függvénye. Az alapvető jogok biztosa szerint a szabályozás ezen módja túllépett a Helyi adó tv. 6. § d) pontján.

5. Utalt tovább arra is az alapvető jogok biztosa, hogy az Ör. 3. § a) pontjának és az önkormányzat 38/2014. (XI. 13.) rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) 4. §-ának együttes alkalmazásával a jogi személyek a tulajdonukban álló lakásingatlan után építményadót kötelesek fizetni, ugyanakkor a lakásingatlant bérlő személy ugyanazon lakásingatlanhoz kapcsolódó bérleti jogára tekintettel kommunális adó megfizetésére köteles. A szabályozás ezen módja a Helyi adó tv. 7. § a) pontja szerinti adótöbbszörözés tilalmába ütközően törvénysértő, mert az önkormányzat nem adóztathatja egyidejűleg az ingatlant és az ahhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogot is.

6. Az önkormányzat – a számára a Bszi. 52. §-a alapján megküldött indítvány alapján – állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte.

7. Elsődlegesen arra hivatkozott, hogy az alapvető jogok biztosa nem jelölte meg azt az alapjogi jogsérelmet, amely az Ör.1. kapcsán visszásságként indítványozási jogát megalapozta volna az ügyben. Álláspontja értelmében a diszkrimináció tilalma avagy az egyenlő bánásmód követelménye az alapvető jogok alkalmazásakor figyelembe veendő alkotmányos elv és nem alapjog.

8. Mindazonáltal az önkormányzat – a 20/ 2014. (VII. 3.) AB határozat alapján – az Ör.1. 3. § c) pontja kapcsán utalt arra, hogy a szabályozás nem tesz különbséget egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között. Az Ör.1. alapján ténylegesen annak a magánszemélynek kell megfizetnie a kommunális adót, akinek a tulajdonában lévő lakása hasznosításából további bevétele származik, valamint annak, aki bejelentett lakóhellyel nem rendelkezik az önkormányzat illetékességi területén.

9. Utalt arra is, hogy számos fővárosi önkormányzati szabályozás van hatályban hasonló vagy azonos tartalommal anélkül, hogy azokkal szemben a Fővárosi Kormányhivatal kifogást emelt volna.

10. Álláspontja szerint a Helyi adó tv. 6. § d) pontja nem taxatíve sorolja fel a mentességek körét, amelyet a Helyi adót tv. -hez fűzött törvényi indokolás is megerősít. Az Ör.1.  mentességi szabályainak célja az, hogy a kommunális adó jellegéhez, valamint a jövedelmi, vagyoni viszonyokhoz igazodóan az viselje a kommunális adó kötelezettségét, aki a lakását kiadja és abból jövedelemre tesz szert, ugyanakkor nem lakik a kerületben, azaz nem vesz részt a helyi közösség életében. A mentességi szabályok lényege tartalmuk szerint nem a puszta bejelentkezés, hanem kifejezetten az életvitelszerű tartózkodás.

11. Az önkormányzat álláspontja szerint az adótöbbszörözés törvényi tilalma az Ör.1. kapcsán nem merülhet fel, mivel az indítvány szerinti építményadó és kommunális adó alanya nem ugyanaz a személy.          

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

12. Az indítvány részben megalapozott.

13. Az önkormányzat a támadott Ör.1.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett - a Helyi adó tv. szabályozásával.

14. Az alapvető jogok biztosának indítványozói jogosultságával összefüggésben a Kúria az alábbiakra utal:
A Bszi. 48. § (1a) bekezdése értelmében „[a]z alapvető jogok biztosa az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben az alapvető jogok biztosáról szóló törvényben meghatározott követelményeknek megfelelő indítvánnyal kezdeményezi”. Figyelemmel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 34/A. § (1) bekezdésére az alapvető jogok biztosa a vizsgálata során észlelt visszásság esetén fordulhat a Kúria Önkormányzati Tanácsához. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint a „visszásság” fogalomkörébe tartozik a helyi önkormányzat tevékenysége vagy mulasztása révén előálló alapjogi jogsérelem avagy „annak közvetlen veszélye” is.

15. Az alapvető jogok biztosa indítványában az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése szerinti közteherviselési kötelezettség sérelmének veszélye miatt fordult a Kúria Önkormányzati Tanácsához. A Kúria gyakorlatában az alapvető jogok biztosának ilyen tartalmú indítványait befogadhatónak ítélte az eddigiekben és nem látott okot arra, hogy ettől a jelen esetben eltérjen.

16. Az önkormányzat állásfoglalásában foglaltakkal összefüggésben utal továbbá arra is, hogy az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában a pozitív megkülönböztetést is alapjogként definiálta.

17. A Helyi adó tv. 24. §-a értelmében „[k]ommunális adókötelezettség terheli a 12. §-ban, valamint a 18. §-ban meghatározott magánszemélyt, továbbá azt a magánszemélyt is, aki az önkormányzat illetékességi területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik. (...)” Az Helyi adó tv. általános szabályai között, a 4. § a) pont értelmében adótárgy az ingatlantulajdon, és az ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jog. Végül a 6. § d) pontja értelmében az önkormányzat a Helyi adó tv. második részben meghatározott mentességeket és kedvezményeket „további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel” bővítheti. A Helyi adó tv. 6. § e) pontja nem zárja ki azt sem, hogy az önkormányzat kiterjessze a 6. d) pont szerinti mentességi szabályokat a vállalkozók üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni kommunális adóra is.

18. A Kúria eddigi gyakorlatában vagyoni típusú adó esetén a Helyi adó tv. 6. § d) pontját úgy értelmezte, hogy az adóalanyok között az önkormányzat különböztethet – azaz mentesíthet adózói csoportokat az adókötelezettség alól - a lakhatás biztonságának garantálása érdekében. Érvelésében a lakás szociális funkcióit kívánta érvényre juttatni azzal, hogy a lakásban való tényleges életvitelszerű tartózkodás a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű, ezért nem önkényes ok, amely ezért kellően alátámasztja a települési adórendeletben szabályozott adómentességet.

19. A kommunális adó esetében az adókötelezettség „az ingatlantulajdonra, az ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra” (adótárgy) terjed ki (Helyi adó tv. 4. §). A kommunális adó nem kétségesen a „vagyoni viszonynak megfelelően” megállapított adó, amelyet az is mutat, hogy a vagyoni típusú adók és a kommunális adó egymással konkuráló, egymást kizáró adók. Mindazonáltal a „ingatlantulajdon” és az „ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jog” fogalomkörébe bele tartoznak az ingatlannal való rendelkezéssel, az ingatlan használatával összefüggésben álló jogok is.

20. A kommunális adó célja nem a vagyontárgy, az ingatlan (építmény, telek) adóztatása, hanem a települési önkormányzat által biztosított kommunális szolgáltatáshoz való – az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez, az adózó teljesítőképességéhez, valamint a helyi sajátosságokhoz igazodó - közteherkénti hozzájárulás. Itt az adókötelezettség alapja a helyi közszolgáltatás igénybe vétele és nem az adóalany vagyoni helyzete. Kivetésének konkrétan megragadható célja van: az önkormányzat által szervezett közszolgáltatás, például a helyi háztartási hulladékszállítás avagy a helyi tulajdonú és kezelésű közutak fenntartási költségeinek finanszírozása (stb.). Mivel urbanizált körülmények között a helyi közszolgáltatások többségének igénybevétele elkerülhetetlen, ezért ahhoz minden használónak – függetlenül egyéb körülményeitől, jogviszonyaitól – az adó megfizetésével hozzá kell járulnia.

21. Az Ör.1. 3. §-a több mentességi szabályt is bevezet, amelyek értelmében „mentes a magánszemélyek kommunális adója alól:

a)  az a magánszemély tulajdonában álló építmény, amely után a tulajdonosnak,    az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog jogosítottjának építményadó-fizetési kötelezettsége keletkezik;
b)  az a magánszemély tulajdonában álló telek, amely után a tulajdonosnak, az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog jogosítottjának telekadó-fizetési kötelezettsége keletkezik;
c)  az a magánszemély tulajdonában álló lakás, amelynek tulajdonosa (több tulajdonos esetében legalább az egyik tulajdonos), ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog jogosítottja az év első napján az Önkormányzat illetékességi területén állandó lakosként bejelentett lakóhellyel rendelkezik, ha a lakást nem adják részben vagy egészben bérbe;
d)  a lakásbérleti jog, ha annak jogosultja (több jogosult esetében legalább az egyik jogosult) az év első napján az Önkormányzat illetékességi területén állandó lakosként bejelentett lakóhellyel rendelkezik;
e)  az Önkormányzat tulajdonában lévő lakás bérlője az érintett adótárgy után.

22. Úgy az Alkotmánybíróság mint a Kúria Önkormányzati Tanácsa több alkalommal hangsúlyozta az önkormányzatoknak saját adópolitikájuk formálásában törvényi keretek között élvezett szabadságát, valamint azt, hogy a közteher alóli mentesülés a jogalkotói célok függvényében élvezett pozitív megkülönböztetést és nem kikényszeríthető alanyi jogot jelent.

23. A fentiek fényében a Kúria a kommunális adó kötelezettsége alóli mentesülés szabályainak [Ör.1. 3. § c) és d) pontjai] értékelésekor a Helyi adó tv. 6. § d) pontjának azt a szövegfordulatát hangsúlyozza, amely szerint a helyi önkormányzatok szabadon állapíthatnak meg a különös részhez képest további mentességeket, amelyek között a lakhatás szociális funkciója szerinti mentesség csupán az egyik. A kommunális adókra vonatkozó III. fejezetének különös szabályai között a Helyi adó tv. nem tartalmaz speciális mentességet, ezért az önkormányzatok szabadsága a mentességi szabályok megalkotásakor nem korlátozott.

24. Az Ör.1. 3. § c) pontja esetében az adó tárgya a lakástulajdon, alanya a lakás tulajdonosa, aki akkor mentesül a kommunális adókötelezettség alól, amennyiben rendelkezik az önkormányzat illetékességi területén lakcímbejelentéssel és nem él a tulajdonjogából eredő hasznosítás jogával, azaz a lakását nem adja bérbe. A Kúria nem osztotta az alapvető jogok biztosának azt az érvelését, amely szerint az önkormányzat tartalmi szempontból ebben az esetben a bérleti jogviszonyt adóztatja, a mentességi szabály pedig nem kapcsolódik az adótárgyhoz avagy az adó alanyához.

25. Figyelemmel a Helyi adó tv. 24. §-ának második fordulatára, a bérlő a magánszemély tulajdonában álló lakás esetében nem alanya a kommunális adónak. Ezért ebben az esetben a vizsgált szabályozás a bérlő által igénybe vett kommunális szolgáltatás közterhét a bérbeadó lakástulajdonosra hárítja. Mivel a bérleti jogviszony létrehozása a lakástulajdonos adóalany tulajdonhoz kapcsolódó rendelkezési joga, ezért a mentességi szabály nem oldódott el a Helyi adó tv. 4. § a) pontja szerinti adótárgytól és az adó alanyától.

26. Az indítvány az Ör.1. 3. § c) pontjával kapcsolatosan nem vitatta a mentességi szabály lakcímbejelentéssel összefüggő feltételét. Ezért a Kúria ennek törvényessége tekintetében nem foglalt állást. Összefoglalóan azonban megállapítható, hogy az alapvető jogok biztosának indítványát a c) pont szerinti mentességi ok esetében nem látta megalapozottnak.

27. Az indítvány értelmében az Ör.1. 3. § d) pontja a Helyi adó tv. 7. § a) pontjába ütközően törvénysértő, mivel a jogi személy tulajdonában álló, bérleti jogviszony révén hasznosított ingatlan esetében, figyelemmel az Ör.2. rendelkezéseire is, a tulajdonos építményadó, a bérlő – lakcím-bejelentkezés hiányában – kommunális adó fizetésére köteles. A Kúria ebben az esetben - az önkormányzat érvelésével szemben – az alapvető jogok biztosának indítványát és részben indokolását is elfogadva döntött.

28. A Helyi adó tv. 7. § a) pontja értelmében „[a]z önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy: az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó (5. §) fizetésére kötelezheti (...)”.

29. A Helyi adó tv. 4. §-a az „ingatlantulajdont”, valamint az „ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogot” együttesen kezeli adótárgyként. Ezért - figyelemmel a Kúria Köf.5066/2014. számú határozatában a Helyi adó tv. 7. § a) pontjához fűzött értelmezésére is, - az adótárgyat egyidejűleg több jogcímen terhelő adókötelezettség tiltott adótöbbszörözésre vezet. Az önkormányzati érveléssel szemben, amely szerint az adóalanyok közötti különbség kizárja az adótöbbszörözés tiltott helyzetét, a Kúria arra utal, hogy az alapvető jogok biztosa által vázolt helyzetben a bérlő lakcím-bejelentése a kommunális adóterhet a jogi személy lakástulajdonosra telepíti. Ezért a jogi személy lakástulajdonos egyidejűleg válik az építményadó és a kommunális adó alanyává.

30. A kifejettek értelmében a Kúria megállapította, hogy az Ör.1. 3. § d) pontja jelen szövegezésével és az Ör.1., valamint az Ör.2. által teremtett összefüggésben a Helyi adó tv. 6. § d) pontjába ütközően törvénysértő. A törvénysértés és annak Bszi. 52. § (2) bekezdés a) pontja alapján levont jogkövetkezményére tekintettel a Kúria az Ör.1. 3. § d) pontjának egyéb okra visszavezethető törvénysértését már nem vizsgálta. 

31. Az önkormányzat állásfoglalásában foglaltakkal összefüggésben végül utal arra a Kúria Önkormányzati Tanácsa, hogy az önkormányzati rendelet törvényessége tekintetében csak indítvány alapján tud állást foglalni. Önmagában az a tény, hogy az önkormányzati rendelet hatályban van, nem jelenti egyben annak törvényességét is.

A döntés elvi tartalma

32. A vagyoni és a kommunális típusú adók kivetése eltérő célt szolgál. A vagyoni típusú adó a településen található ingatlan tulajdonát, a kommunális adó pedig a településen igénybe vehető infrastruktúrát adóztatja. Ez a különbség igazolhatja az eltérő szabályozási koncepciót. 

Alkalmazott jogszabályok

33. 1990. évi C. törvény 6. § d) pont, 7. § a) pont, 24. §,

Záró rész

34. A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A (3) bekezdés értelmében „[h]a a (2) bekezdésben foglalt feltételek nem állnak fenn, az önkormányzati tanács az indítványt elutasítja”. Mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az alapvető jogok biztosa indítványát az Ör.1. 3. § c) pontja tekintetében nem látta megalapozottnak, ezért ebben a tekintetben elutasította, a 3. § d) pontját azonban annak törvénysértésére tekintettel megsemmisítette. A megsemmisítés hatályának meghatározásakor figyelemmel volt az önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos követelményekre. 

35. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2015. október 6.

Dr. Kalas Tibor sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró