Köf.5.022/2016/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5022/2016/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György, a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Cegléd Város Önkormányzata
                (Cegléd, Kossuth tér 1.)
Az ügy tárgya: mezőőri járulékról szóló rendelet törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria

–     megállapítja, hogy Cegléd Város Önkormányzatának a mezei őrszolgálatról és a mezőőri járulékról szóló 33/2014. (XII. 23.) rendelete 2015. adóévben hatályos 1. § (1) bekezdésének „erdő” fordulata törvényellenes, ezért azt megsemmisíti;

–     megállapítja, hogy Cegléd Város Önkormányzatának a mezei őrszolgálatról és a mezőőri járulékról szóló 33/2014. (XII. 23.) rendelete 1. § (1) bekezdése az alábbi szövegezéssel marad hatályban:

    „A rendelet területi hatálya Cegléd város közigazgatási területén lévő termőföldekből a szántó, rét, legelő, szőlő, gyümölcsös, fásított terület művelési ágba sorolt kül- és belterületi földrészletekre terjed ki. Cegléd közigazgatási területe vegyes minősítésű terület.”

–     megállapítja, hogy Cegléd Város Önkormányzatának a mezei őrszolgálatról és a mezőőri járulékról szóló 33/2014. (XII. 23.) rendelete 2015. adóévben hatályos 1. § (1) bekezdése „erdő” fordulata nem alkalmazható a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 3.K.28.242/2015. számú ügyben és valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;

–     a  Cegléd Város Önkormányzatának a mezei őrszolgálatról és a mezőőri járulékról szóló 33/2014. (XII. 23.) rendelete 2015. adóévben hatályos 1. § (1) bekezdés 2. mondatának megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja ;

–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

[1] Az önkormányzat képviselő-testülete másodfokú hatóságként eljárva kötelezte az adózót a 2015. év vonatkozásában 95.750 forint mezőőri járulék megfizetésére. A másodfokú hatóság döntését a fegyveres biztonsági őrzésről, a természetvédelmi és mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Fbtv.) és a Cegléd Város Önkormányzatának a mezei őrszolgálatról és a mezőőri járulékról szóló 33/2014. (XII. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) rendelkezéseire alapította.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[2] A magánszemély keresete alapján eljáró Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) a per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta az Ör. 1. § (1) bekezdésének „erdő” fordulata, valamint a második mondata törvényességi felülvizsgálatát, megsemmisítését és perbeli alkalmazhatóságának kizárását.

[3] Az indítvány értelmében az Ör. 1. § (1) bekezdésének két fordulata az Fbtv. 16. § (1) bekezdésébe, a 18. § (3) bekezdésébe és a 19. § (1) bekezdésébe ütközően törvénysértő volt, mivel az önkormányzat túllépett az Fbtv.-ben kapott jogalkotási felhatalmazáson. A bírói kezdeményezés értelmében ugyanis az önkormányzati jogalkotó nem kapott arra nézve felhatalmazást, hogy rendeletében maga minősítse területét vegyes minősítésűnek, ezzel pedig – az Fbtv. 16. § (1) bekezdésével ellentétesen – a közigazgatási területén található erdőket is a mezőőri járulék megfizetésével terhelhető területté minősítse. Az erdőterület vonatkozásában az Fbtv. értelmében nem vethető ki mezőőri járulék még abban az esetben sem, ha az az Fbtv. 18. § (3) bekezdése értelmében vegyes minősítésű terület részének minősül.

[4] Az önkormányzat állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte. Arra hivatkozott, hogy Cegléd közigazgatási területe vegyes minősítésű, mivel az erdőterületek elhelyezkedésük miatt nem vonhatóak ki a mezőőrök munkaterületéből. A szakigazgatási szerv egyebekben nyilvántartásba vette a működési területet az erdő művelési ágú területekkel együtt az Fbtv. 17. §-a szerint.

[5] Hivatkozott arra is, hogy a mezőőr feljogosított szabálysértések esetében eljárni és szankciót alkalmazni. Tekintettel arra, hogy a kérdéses területeken a leggyakoribb szabálysértés a falopás, ezért a mezőőrök ezen jogsértések esetében is eljárhatnak a település vegyes minősítésű területein. Álláspontja értelmében a Tv. 18. § (3) bekezdése megteremti az Ör. 2016. január 1-jével hatályos módosításának – a Bíróság által vitatott – törvényi alapját. Utalt továbbá a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Term.tv.) rendelkezéseire is.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[6] Az indítvány részben megalapozott.

[7] Az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett – a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

[8] A Kúriának az indítvány alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy változtat-e a mezei őrszolgálat finanszírozásának önkormányzati szabályozásán az a tény, ha a mezőőr a vegyes minősítésű területeken ellátja az erdészeti szakszemélyzet rendészeti feladatait is? A kérdés megválaszolása érdekében a Kúria áttekintette az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyekre és tevékenységükre vonatkozó törvényi szabályozást.

[9] A tárgykörben megalkotott, az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Rendészeti tv.) 1. § (1) bekezdése a)-l) pontjaiban jelölte meg azon személyeket, akik állami vagy önkormányzati fenntartási és működtetési keretek között járhatnak el hivatalos személyként és gyakorolhatnak közhatalmi jogosítványokat. A Rendészeti tv. 3. § (2) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati rendészeti szerv tagjaként foglalkoztatható az önkormányzati természetvédelmi őr, a közterület-felügyelő, a mezőőr, a rendészeti feladatokat ellátó erdészeti szakszemélyzet, a rendészeti feladatokat ellátó jogosult erdészeti szakszemélyzet és a halászati őr”.

[10] Különös törvényi szabályok felhatalmazzák a rendészeti feladatokat ellátó személyeket arra, hogy meghatározott feltételek teljesülése esetén elláthassák egymás feladatait. A törvényi felhatalmazás oka az, hogy az őrzési szolgálatot ellátó hivatalos személyek a személyi szabadságot korlátozó intézkedésekre és ezzel összefüggésben kényszerítő eszközök alkalmazására hatáskörükben eljárva ne csak a Rendészeti tv. és a különös törvényi szabályokban meghatározott illetékességi területükön keríthessenek sort.

[11] Ilyen törvényi szabály például a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 2. § (4) bekezdése, amely szerint „[a] halászati őrre, az önkormányzati természetvédelmi őrre, a mezőőrre, az erdészeti szakszemélyzet tagjára és a jogosult erdészeti szakszemélyzet tagjára előírt képzettségi feltételek megléte esetén a feladatát ellátó közterület-felügyelő, amennyiben a munkaköréhez tartozó működési területek fekvése egybeesik, megbízható a halászati őr, az önkormányzati természetvédelmi őr, a mezőőr, az erdészeti szakszemélyzet tagja és a jogosult erdészeti szakszemélyzet tagja hatáskörébe tartozó feladatok ellátásával”. A hivatkozott rendelkezés értelmében a közterület-felügyelő – meghatározott feltételek teljesülése esetén – egyebek mellett elláthatja a mezőőr feladatait is.

[12] Ilyenként értékelendő a jelen eljárásban az értelmezés tárgyát képező Fbtv. 18. § (3) bekezdése is, amely szerint „[a] vegyes minősítésű területeken (erdő, mezőgazdasági terület, halastó stb.) a mező-, hegy-, halászati őrök, hivatásos vadászok és az erdészeti szakszemélyzet az egymás hatáskörébe tartozó feladatok ellátásával is megbízhatók”.

[13] A kifejtettekből az a következtetés adódik, hogy az önkormányzati rendészeti közszolgáltatási  feladatokkal az önkormányzat által alkalmazott személy főtevékenységén kívül, egyéb rendészeti feladatokkal is megbízható. Ilyen esetben a megbízás révén a rendészeti tevékenységet végző személy illetékességi területe kiterjed a Rendészeti tv. 2. § (b) pontjában meghatározott saját és a megbízás alapján ellátandó feladat illetékességi területére, ahol teljes jogkörrel intézkedhet, akár főtevékenységére jellemző kényszerítő eszközt is alkalmazhat.

[14] A fentiekben kifejtettek nem mondanak ellent az Fbtv. 16. § (1) bekezdésének, amely szerint „[a] települési (községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi kerületi, fővárosi) önkormányzat a közigazgatási területéhez tartozó termőföldek – ide nem értve az erdőt, a halastavat – őrzéséről mezei őrszolgálat létesítésével gondoskodhat. (…)”. A települési önkormányzat ugyanis nem hozhat létre mezei őrszolgálatot erdőterület őrzésére, de annak nincs törvényi akadálya, hogy a mezőőr – meghatározott feltételekkel – ellássa az erdészeti szakszemélyzet rendészeti feladatait is.

[15] Mindez a jelen eljárásban azt jelenti, hogy a mezőőr a települési önkormányzat közigazgatási területéhez tartozó termőföldek mellett (Rendészeti tv. 2. § b) pont bc) alpont) – ha megbízása kiterjed a rendészeti feladatokat ellátó erdészeti szakszemélyzet és rendészeti feladatokat ellátó jogosult erdészeti szakszemélyzet feladatainak ellátásra is – hatásköreit gyakorolhatja az „erdőt, erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterületen és az erdészeti magánúton” is. Az Ör. 1. § (1) bekezdésének az a fordulata, amely Cegléd közigazgatási területét egészében vegyes minősítésű területnek minősíti, azt jelenti, hogy az Ör. tárgyi hatálya alá tartozó területeken – besorolástól függetlenül – a mezőőr gyakorolhatja rendészeti jogköreit. Ebben a tekintetben a Kúria törvénysértést nem állapított meg.

[16] Az eddigiekben kifejtettektől eltérő kérdés azonban a rendészeti szolgálatok finanszírozása.

[17] A jelen eljárásban vizsgált Ör. – Nemzeti Jogszabálytárban elérhető, ezért a Kúria által az elbírálás idején is hatályosnak tekintett – 1. § (1) bekezdése értelmében „[a] rendelet területi hatálya Cegléd város közigazgatási területén lévő termőföldekből a szántó, rét, legelő, szőlő, gyümölcsös, erdő- és fásított terület művelési ágba sorolt kül- és belterületi földrészletekre terjed ki. Cegléd közigazgatási területe vegyes minősítésű terület”. A (2) bekezdés szerint „[a] rendelet személyi hatálya kiterjed mindazon személyre, illetve gazdasági tevékenységet végző társaságra, aki/amely az (1) bekezdésben meghatározott területen ingatlant használ vagy bejegyzett földhasználat hiányában az ingatlan tulajdonosa. (...)”.

[18] Az Ör. hivatkozott rendelkezései értelmében az önkormányzat az Ör. tárgyi és személyi hatályának meghatározása eredményeként az erdő- és fásított terület művelési ágba sorolt területeket használók vagy az ilyen ingatlanok tulajdonosai mezőőri járulék megfizetésére kötelezettek.

[19] Az Fbtv. 19. § (1) bekezdése értelmében – az önkormányzati rendészeti közszolgáltatások esetében egyedülálló módon – „[a]z önkormányzati mezei őrszolgálat megalakítási, fenntartási és működési költségeit a földhasználó, ha ez ismeretlen, a tulajdonos által kifizetett mezőőri járulékból és a központi költségvetés által biztosított hozzájárulásból kell fedezni. A mezőőri járulék mértékét és megfizetésének módját a települési, a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat, a mezei őrszolgálat létesítéséről és működéséről szóló helyi önkormányzati rendeletében szabályozza”.

[20] Az önkormányzat a mezei őrszolgálatot felerészben, de „(...) legfeljebb a külön jogszabályban meghatározott összeg” erejéig [Fbtv. 19. § (2) bekezdés] a központi költségvetés hozzájárulásából, másrészt pedig a rendeletében megállapított és kivetett mezőőri járulékból mint saját forrásból tartja fenn, működteti.

[21] A Kúria más összefüggésben ugyan, de elsőként Köf.5035/2015. számú határozatában megállapította, hogy a mezőőri járulék a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) 28. § (1) bekezdése értelmében vett közteher, amelynek fogalmához hozzátartozik a közös szükségletek fedezetének igénye, az, hogy a „közteher” kötelezettje természetes személy, jogi személy és más jogalany, valamint a fizetési kötelezettség jogszabályon alapuló kiszámíthatósága. Abban az esetben eleme a „közteher” fogalmának az „ellentételezés” (ellenszolgáltatás), ha az az állami/önkormányzati közhatalom birtokában nyújtott szolgáltatásnak, eljárásnak minősíthető. Az ilyen jellegű fizetési kötelezettségek beszedéséhez alapvető érdek fűződik, ezért azok mellé állami kényszer társul, azok adók módjára behajthatóak.

[22] Ezen kritériumokat fogalmazza meg a Gst. a közteherviselés alapvető szabályi között kitűnő 29. § (1) bekezdésének tételes és konkrét rendelkezése, amely szerint „[f]izetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet (...)”.

[23] A mezőőri járulék közteher, olyan fizetési kötelezettség tehát, amely csak törvény rendelkezésén alapulhat. A jelen esetben ez – a Gst. hivatkozott rendelkezésén felül – az Fbtv. 19. § (1) bekezdése, amelynek alanya a 19. pont értelmében csak a földhasználó, annak ismeretlensége esetén a tulajdonos lehet – fizetési kötelezettséget megalapozó törvényi rendelkezés hiányában az erdőtulajdonos, az erdőgazdálkodó, használó nem. Törvényi előírás hiányában senki nem válhat adó, illeték, járulék, díj, azaz közteher megfizetésének kötelezettjévé.

[24] Mivel a mezőőri járulék a fentiek szerint közteher, amelynek eleme a jogszabályon alapuló kiszámíthatóság, ezért a végrehajtási jelleggel megalkotott önkormányzati rendelet nem bővítheti a végrehajtott törvényben meghatározott járulékfizetők (adózók) körét. Az Ör. vizsgált rendelkezése azzal, hogy hatálya alá vonta az erdőterületet és az erdőgazdálkodóra is járulékfizetési kötelezettséget keletkeztetett, túllépett a Fbtv. 16. § (1) bekezdésében és a 19. § (1) bekezdésében foglaltakon, amely törvénysértésre ezért megalapozottan hivatkozott a bírói kezdeményezés.

[25] Ellenkező esetben az Fbtv. 18. § (3) bekezdésére tekintettel bármely – egyebekben az állam által (is) finanszírozott – önkormányzati rendészeti közszolgáltatás (halászati őrzés, a köztestületi hátterű, de az önkormányzati rendészeti szervek által is ellátható hegyőri feladatok, önkormányzati természetvédelmi őrszolgálat, stb.) mezőőri járulék fizetési kötelezettség megfizetéséhez lenne köthető.

[26] A kifejtettek értelmében az Ör. 1. § (1) bekezdés „erdő” fordulata az Fbtv. 16. § (1) bekezdésébe, a 19. § (1) bekezdésébe, valamint a Gst. 29. § (1) bekezdésbe ütközően törvénysértő, ezért azt a Kúria megsemmisítette.

A döntés elvi tartalma

[27] Törvényi előírás hiányában senki nem válhat adó, illeték, járulék, díj, azaz közteher megfizetésének kötelezettjévé.

Alkalmazott jogszabályok

[28] 1997. évi CLIX törvény 16. § (1) bekezdése, 18. § (3) bekezdése, 19. § (1) bekezdése, 2012. évi CXX. törvény 1. § (1) bekezdése, 2. § (4) bekezdése, 3. § (2) bekezdése, 2011. évi CXCIV. törvény 29. § (1) bekezdése.

Záró rész

[29] A Bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. § (2) bekezdés a) pontja alapján megállapított törvénysértés esetére a Kúria a Bszi. 56. § (5) bekezdése szerinti jogkövetkezményt alkalmazta, azaz megállapította, hogy az Ör. törvénysértő rendelkezése a Bíróság előtt folyamatban lévő eljárásban nem alkalmazható.

[30] A Kúria jelen határozata nem érinti a lezárt jogviszonyokat.

[31] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2016. szeptember 20.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró