Köf.5.023/2014/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5023/2014/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró,
                           dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Veszprém Megyei Kormányhivatal (Veszprém, Megyeház tér 1.)
Az indítványozó képviselője: dr. Mikulási Erzsébet
Az érintett önkormányzat: Badacsonytomaj Város Önkormányzata (Badacsonytomaj, Fő út 14.)
Az ügy tárgya: közterület fogalmának helyi meghatározása

Rendelkező rész

- A Kúria Önkormányzati Tanácsa Badacsonytomaj Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közterület használat rendjéről és annak engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 1/2014. (I.24.) önkormányzati rendelet 1. §-a és 3. § a) pontja törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.

- A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. A Veszprém Megyei Kormányhivatal Kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívással élt a Badacsonytomaj Város Önkormányzata (a továbbiakban: érintett önkormányzat) által alkotott a közterület-használat rendjével és engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 12/2013. (III.18.) önkormányzati rendelet, majd az ezt hatályon kívül helyező 34/2013. (IX.13) önkormányzati rendelettel kapcsolatban. Ezt követően az érintett önkormányzat – a 34/2013. (IX.13) önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezése mellett – megalkotta a közterület használat rendjéről és annak engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 1/2014. (I.24.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.), amelynek 1. §-ával és 3. § a) pontjával kapcsolatosan (a korábbi rendeletekben is kifogásolt probléma tárgyában) az indítványozó törvényességi felhívással élt. Az érintett önkormányzat képviselő-testülete azonban – ahogy ezt a 239/2014. (IV.09.) képviselő-testületi határozat is tartalmazza – a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet.

2. Az Ör. 1. §-a szerint:
(1)   E rendelet hatálya kiterjed Badacsonytomaj Város Önkormányzata (továbbiakban: Önkormányzat) tulajdonában lévő, az ingatlan-nyilvántartás (telekkönyv) helyrajzi számmutatójában közterületként (pl.: közút, járda, tér, park) nyilvántartott belterületi földrészekre, beleértve a közterület alatt létesített alépítményeket, távközlési, hírközlési és műsorelosztó építmények (kábelek) nyomvonalas hálózatát is (a továbbiakban: építmények).
(2)   A rendelet hatálya kiterjed a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 27.§ a) pontjában foglalt területekre.
(3)   A közterület használati bérleti díj tekintetében azon közhasználatra átadott belterületi földrészletekre, amelyekre, az Önkormányzat az ingatlan tulajdonosaként építmény, épületrész elhelyezéséhez a megállapodását megadta, az építmény, építményrész által elfoglalt terület mértékéig.
(4)   E rendelet hatálya nem terjed ki a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V.31.) KHVM r. 4. mellékletében foglalt tevékenységekre, díjfizetési kötelezettségekre és az azokkal kapcsolatos hatósági eljárásokra.

3. Az Ör. 3. § a) pontja értelmében:
E rendelet alkalmazásában:

a) közterület: a közterület felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény értelmező rendelkezése szerint,
 
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

4. Az indítványozó szerint az Ör. vizsgálni kért szabályai a jogalkotás követelményeinek nem felelnek meg. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a értelmében ha magasabb szintű jogszabály a közterület fogalmát meghatározza, az az önkormányzati rendeletben nem ismételhető meg, az önkormányzati rendeleti foglalom magasabb jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az Ör. megalkotása során is figyelemmel kell lenni a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendeletben (a továbbiakban: Jszr.) foglaltakra, amely a más jogszabályra történő hivatkozásokat (rugalmas és merev hivatkozás) részletesen szabályozza. A közterület fogalmát három törvény is rendezi, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2.§ 13. pontja, a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 27. § a) pontja és a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 29. § (2) bekezdése. Az indítványozó szerint a közterület-használat szabályainak Ör.-ben történő rögzítésekor kizárólag az Étv.-ben meghatározott közterület-fogalom alkalmazható, a Kftv.-ben vagy a Szabs. tv.-ben rögzített fogalom jogszerű átvételére nincs lehetőség. Az Étv. 2. § 13. pontja 2011. január 1-étől változott. Így az önkormányzat 2011. január 1-jétől a közterület használatának szabályait kizárólag azon önkormányzati tulajdonban álló földterületekre vonatkozóan rögzítheti rendeletben, amelyet az ingatlan-nyilvántartás közterületként tart nyilván.

5. Az Ör. hatálya a települési önkormányzat közigazgatási területén belül az Étv. 2. § 13. pontja szerinti közterületnek minősülő földterületre terjedhet ki. Így – a Jat. 3. §-a és 64. §-a alapján – nem lehet külön az Ör. területi hatályáról rendelkezni.

6. Az indítványozó végül utal arra, hogy az Étv. 54. § (4) bekezdése (amely a közterület rendeltetésére vonatkozó szabályokat állapítja meg) és az 54. § (7) bekezdése alapján a közterületre vonatkozó előírásokat az Étv. 2. § 13. pontja szerinti, az ingatlan-nyilvántartásban „közterület” művelési ágban nyilvántartott önkormányzati vagy állami tulajdonban lévő ingatlanokon kívül kizárólag a közhasználat céljára külön szerződésben átadott ingatlanok esetében, és az erről szóló szerződés kereti között rendeli alkalmazni kötelező jelleggel. Ebből következően a nem önkormányzati vagy nem állami tulajdonú ingatlanok esetében kizárólag akkor alkalmazhatók az Ör. szabályai, ha az ingatlan felett rendelkezni jogosult az önkormányzatnak írásbeli szerződéssel közhasználatra átadta. További korlát, hogy ezen ingatlanok esetén a közterületre vonatkozó szabályok kizárólag e szerződés keretei között érvényesülhetnek.

7. Az indítványozó a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy z Ör. 1. §-a és 3. § a) pontja ellentétes az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdésével, az Étv. 2. § 13. pontjával, 54. § (7) bekezdésével, a Jat. 2. § (1) bekezdésével, 3. §-ával és a Jszr. 18. §-ával és 64.§-ával.

8. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat az állásfoglalás benyújtásának lehetőségével nem élt.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

9. Az indítványozó jogi indokolásában részben az Étv. szabályainak változását említi. Az Étv. korábban hatályos rendelkezése a közterület-fogalmat az alábbiakban határozta meg:
2. § 13. „Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.''

10. Az Alkotmánybíróság – indítványozó által is idézett, de szám szerint meg nem jelölt – 54/2002. (XI. 28.) AB határozata az Étv. e szabályával kapcsolatban kifejtette, hogy „A közterületnek tehát a törvény által pontosan meghatározott fogalmi elemei vannak. A közterületek – e megfogalmazást figyelembe véve – közhasználatra rendelt állami vagy önkormányzati tulajdonban álló területek, amelyeket ekként jegyeztek be az ingatlan-nyilvántartásba. Azaz a közterületek felett a tulajdonos jogait, valamely állami szerv, illetőleg az önkormányzat gyakorolja. A közterület-használatra vonatkozó szabályok kiterjesztése az e jellemzőkkel nem bíró ingatlanokra – megfelelő garanciális szabályok nélkül – a tulajdonos tulajdonhoz való jogának korlátozásával járhat. Az Étv. idézett 2. § 13. pontja a közterületekre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni az olyan, a közterület fogalmi jellemzőivel nem rendelkező ingatlanok esetében is, amelyeket tulajdonosa közhasználat céljára átadott. Azonban ezen ingatlanok esetén a közterületre vonatkozó szabályok csak a terület közhasználatra való átadásáról szóló szerződés keretei között alkalmazhatók.”
Ugyanakkor figyelembe kell venni, hogy az Alkotmánybíróság ezen döntése nem az Étv. említett fogalmának vizsgálta az alkotmányosságát, hanem egy fővárosi kerületi önkormányzat közterület-használatról szóló rendeletének azon szabályát semmisítette meg, amely a rendelet hatályát kiterjesztette – az ott használt fogalom szerint – „a közterület jellegű terület”-re is. Jelen ügyben az Ör. nem ilyen bizonytalan jogfogalmat használ, továbbá utalni kell arra, hogy az Étv. korábbi közterület-fogalmának Ör.-beli alkalmazását az Alkotmánybíróság nem tiltotta meg, csupán annyit rögzített, hogy megfelelő garanciális szabályok nélkül ez más személyek tulajdonjogának sérelmével járhat.

11. Az Étv. jelenleg hatályos 2. § 13. pontja értelmében „közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.”
A Kftv. 27. § a) pontja által használt fogalom az alábbiakként szól: „közterület: a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló terület, amelyet rendeltetésének megfelelően bárki használhat, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom számára a tulajdonos (használó) által megnyitott és kijelölt részét, továbbá az a magánterület, amelyet azonos feltételekkel bárki használhat;”

12. A fentiek alapján kétségtelen, hogy a Kftv. által használt közterület fogalom szélesebb, mint az Étv. fogalomhasználata, és az is vitathatatlan, hogy a fogalmak csak az adott törvény alkalmazásához kapcsolódnak.

13. A Jat. 3. §-a szerint: Az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.

14. A Kúria Önkormányzati tanácsa elsőként azt állapította meg, hogy a Jat. 3. §-át nem sérti az Ör. 1. §-a és 3. § a) pontja. E rendelkezések nem eredményeznek indokolatlan többszintű, vagy párhuzamos szabályozást, nem ismétlik meg magasabb jogszabály rendelkezéseit. A Kúria Önkormányzati Tanácsának állandó gyakorlata szerint „A Jat. 3.§-ának helyes értelmezése szerint e tilalom a magasabb jogszabályban foglaltak szó szerinti átvételére vonatkozik, de nem vonatkozhat olyan esetre, amikor az adott jogszabály belső koherenciájának a fenntartása végett e jogszabály magasabb szintű jogszabály tartalmát is érintően rendelkezik. Egy ilyen általános – a tartalmat általában érintő – átvételi tilalom az önkormányzati jogalkotást ellehetetlenítené, az érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalom követelményével ellentétes helyi jogalkotást eredményezne.” (lásd: Köf.5.056/2012/5. számú határozat). Jelen ügyben az Ör. 1. §-a a rendelet hatályát állapítja meg. A Jat. 3. §-a nem tiltja, hogy az önkormányzat magasabb jogszabályok rendelkezéseire való pontos utalással rendelkezzen hatályáról. A Jszr. 64. §-a értelmében nem kell a jogszabály tervezetében a jogszabály területi hatályáról külön rendelkezni, ha az a jogszabály tervezetének egyéb rendelkezései alapján egyértelmű. Az Ör. 1. §-a a Jszr. e rendelkezését sem sérti, hiszen az Ör. hatálya pusztán az Ör. 1. §-ából derül ki, egyéb rendelkezései erre pontosan nem utalnak.

15. Az Ör. 3. § a) pontja a közterület fogalmát akként definiálja, hogy az egybeesik a Kftv. értelmező rendelkezései szerinti fogalommal. A Kftv. értelmező rendelkezései csak egy közterület fogalmat definiálnak, így a felhívni kívánt rendelkezések szabályozási tárgykörének a megjelölésével (lásd: Jszr. 17. §-át), a szabályozási tartalom az Ör. alapján azonosítható. A Jat. 2. § (1) bekezdése a normavilágosság követelményét fogalmazza meg. Az Ör. 1. §-a és 3. § a) pontja e követelménynek megfelel, az Ör. nem használ határozatlan jogfogalmat, rendelkezései érthetők és megfelelően értelmezhetők.

16. A Jszr. 17. §-a a rugalmas hivatkozást, a 18. §-a a merev hivatkozás szabályait tartalmazza. A 18. § (1) bekezdés szerint a merev hivatkozás akkor helyénvaló, ha a rugalmas hivatkozás nem alkalmazható. Jelen esetben az Ör. által választott megoldás a jogszabályhelyek azonosítása követelményének (mint a kétfajta hivatkozás közötti rendezőelvnek) megfelel, így a Jszr. 18. §-ának sérelme nem állapítható meg.

17. A fenti formai követelmények után a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó által felvetett tartalmi kérdéseket vizsgálta meg. Az indítványozó helyesen állapítja meg, hogy a közterület törvényi fogalom-meghatározásai minden esetben kizárólag az adott törvények alkalmazása során irányadók, egymással össze nem vonhatók, együttesen nem alkalmazhatók. Ezt a követelményt az Ör. nem érinti, nem is érintheti, hiszen egy önkormányzati rendelet nem befolyásolhatja a törvényi definíciókat, azok érvényesítését a törvényalkalmazás során.

18. Mind az Ör. 1. § (2) bekezdése, mind a 3. § a) pontja egyetlen törvényi rendelkezésre, a Kftv. 27. § a) pontjára utal. Az Ör. a közterület használat rendjéről szól, a Kftv. pedig a közterület-felügyeletről. Az Ör. megalkotására az önkormányzatnak – mint ahogy ez az Ör. preambulumában is szerepel – több törvény ad felhatalmazást. Megállapítható, hogy az érintett önkormányzat a közterület rendjének helyi szabályozásakor nem vonja össze, nem rendeli együttes alkalmazását a különböző törvények által használt közterület-fogalomnak, csak egy fogalmat használ.

19. A Kúria Önkormányzati Tanácsa rámutat: az indítványozó csak állítja, de – a fent jelölt alkotmánybírósági határozatra történő hivatkozáson kívül – jogi érvvel nem támasztja alá, hogy az önkormányzat a közterület használat rendjéről és annak engedélyezésével kapcsolatos eljárás szabályozásakor miért csak az Étv.-ben meghatározott közterület-fogalmat veheti át. Mint ahogy már a Kúria Önkormányzati Tanácsa utalt rá, az idézett alkotmánybírósági határozat sem zárta ki, hogy az önkormányzati rendeleti szabályozás az állami vagy önkormányzati tulajdonban álló, bárki által használható ingatlan-nyilvántartásban közterületként bejegyzett földterületen kívül körre is vonatkozzon, ha annak megvannak a  megfelelő garanciái. Az indítványozó kérelmében nem valószínűsítette, hogy az Ör. 1. § és 3. § a) pontja alapján milyen körben merülhet fel törvényben biztosított jog sérelme, minthogy azt sem, hogy ha ilyen felmerül, akkor arra az Ör. tartalmaz-e megfelelő garanciákat. Az indítvány a tulajdonvédelem alaptörvényi és törvényi szabályaira nem hivatkozik.

20. Az Étv. 54. § (4) bekezdése határozza meg a közterület rendeltetését. Az Étv. 54. § (5) bekezdése értelmében a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg. Az önkormányzati rendelet az Alaptörvény T. cikk (2) bekezdése alapján jogszabály. Az Étv. 54. § (7) bekezdése pedig kimondja, hogy egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Megállapítható tehát, hogy az Ör. nem sértette meg az Étv. 54. § (7) bekezdését a Kftv. közterület-használat fogalmára utalásával, rendelkezései – megfelelő garanciákkal – kiterjedhetnek „egyéb ingatlanokra”. Ebben az esetben értelemszerűen nemcsak a jogszabályok (így nemcsak az Ör.), hanem az arról szóló külön szerződésben foglaltak is irányadók, amely szerződési megállapodások alkalmazását az Ör. nem zárja ki (sőt a megállapodás keret-feltételeit is rögzíti). Így az Ör. 1. §-ának, 3. § a) pontjának az Étv. 54. § (7) bekezdésbe ütközése ezért nem állapítható meg.

21. Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek alapján az Ör. 1. §-a és 3. § a) pontja más jogszabállyal való ellentétét – az indítvány keretei között maradva – nem állapította meg, ezért a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján az indítványt elutasította.

A döntés elvi tartalma

22. Nem sérti a jogalkotás rendjét, ha az önkormányzat más jogszabályi rendelkezés fogalmára nem rugalmas, hanem merev hivatkozással utal.
Az önkormányzat a közterület-használat szabályozásakor – megfelelő garanciák mellett – a közterület-felügyeletről szóló törvény közterület fogalmát is alkalmazhatja.

Alkalmazott jogszabályok

23. 1997. évi LXXVIII. törvény 2.§ 13. pontja, 54. § (4)-(5) és (7) bekezdései; 1999. évi LXIII. törvény 27. § a) pontja; 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdése, 3. §-a; 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet 17-18. §, 64. §-a

Záró rész

24. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2014. szeptember 16.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró