Köf.5.025/2015/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsa
határozata

Az ügy száma: Köf.5025/2015/4.
A tanács tagja: dr. Kalas Tibor a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró;
           dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal
              (Nyíregyháza, Hősök tere 5.)
Az indítványozó képviselője: dr. Lakatos Szabolcs jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Terem Község Önkormányzata
                (Terem, Fő út 6.)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Fazekas János ügyvéd
                            (Nyíregyháza, Országzászló tér 1/12.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet hatálybalépése

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

-     megállapítja, hogy Terem Község Önkormányzatának a Képviselő-testület Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2015. (II.05.) számú rendelete törvénysértő, ezért azt kihirdetése napjára – 2015. február 5-re – visszamenő hatállyal megsemmisíti.
-     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
-     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. Terem Község Önkormányzata 2015. február 5-én elfogadta a Képviselő-testület Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2015. (II.05.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az elfogadott rendelet nem tartalmazott konkrét hatályba léptető rendelkezést, az Ör. 39. § (1) bekezdés szerint: „Ez a rendelet ….. napján lép hatályba”.
A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdés a) pontja alapján törvényességi felhívással élt. Ezt követően Terem Község Önkormányzatának Képviselő-testülete meghozta a 23/2015. (V.11.) Kt. határozatát a Szervezeti és Működési Szabályzat hatályba lépéséről. A képviselő-testületi határozat az Ör. hatálybalépését 2015. május 15. napjában határozta meg. Az indítványozó ezt követően a Kúriához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

2. Az indítványozó kifejtette, hogy az Alaptörvény T cikk (2) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet jogszabály, a 32. cikk (1) bekezdés d) pontja pedig felhatalmazást ad a képviselő-testületnek a szervezeti és működési szabályzat megalkotására. A Mötv. 51. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá, amelyet a Mötv. 51. § (2) bekezdése értelmében ki kell hirdetni. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. § (1) bekezdése alapján a jogszabályban meg kell határozni hatálybalépésének napját.

3. Az indítványozó szerint a fenti jogszabályok és a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját határozza meg. A jogszabály alkalmazhatósága a hatálybalépésétől függ, amelyet úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon az alkalmazására való felkészülésre. Az Ör. a Jat. 7. § (1) bekezdésével ellentétesen nem tartalmaz hatályba léptető rendelkezést, ezért törvénysértő. Bár az önkormányzat meghozta a 23/2015. (V.11.) határozatát, de önkormányzati határozat nem módosíthat önkormányzati rendeletet, így e határozat meghozatala sem eredményezheti, hogy az Ör. hatályba lépjen.

4. A fentiekre tekintettel az indítványozó a Mötv. 136. § (2) bekezdése és a bíróságok szervezetéről és igazgatásról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. §-a alapján indítványozta az Ör. törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak álláspontja kifejtése végett. Az önkormányzat kifejtette, hogy az indítványozó állítását nem tudja cáfolni, az Ör. valóban nem tartalmaz hatályba léptető rendelkezést. Ezt a tényt maga a képviselő-testület is elismerte, amikor önkormányzati határozatot alkotott az Ör. hatálybalépéséről. A képviselő-testületi határozat természetesen nem pótolhatja a rendeletet, így az indítványozó által feltárt törvényellenesség fennáll. Az állásfoglalás szerint a polgármester és a jegyző tiltakozása ellenére meghozott Ör. „sok más rendelkezésében is törvénysértő”.

A Kúria döntésének jogi indoka

6. A helyi önkormányzatoknak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában megalkotott rendelete a T) cikk (2) bekezdés szerint jogszabály, amely a 32. cikk (3) bekezdése értelmében más jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése a jogszabályok érvényességi feltételei közül két követelményt említ meg: az Alaptörvényben rögzített jogalkotói hatáskör meglétét és a jogszabály kihirdetésének kötelezettségét.

7. Jelen ügyben megállapítható, hogy az érintett önkormányzatnak jogalkotói hatáskört – az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontján túl – az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja ad a szervezeti és működési szabályzatának megalkotására. Az indítványozó szerint a rendelet megjelölése annak kihirdetésére utal, az Ör. a képviselő-testület által elfogadott és kihirdetett jogszabály.

8. Az Alaptörvényen túl a jogalkotás további garanciális szabályait a Jat. tartalmazza. A Jat. 7. § (1) bekezdése szerint a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet. A Kúria Önkormányzati Tanácsa rámutat, hogy a Jat.-nak a jogszabály hatálybalépése napjának meghatározására irányuló rendelkezése az önkormányzati rendelet érvényességére kiható garanciális rendelkezés. Hatályba léptető rendelkezés nélkül a jogszabály címzettjei nem tudják, hogy magatartásukat milyen időponttól kell a jogszabály szövegéhez igazítani, amely feloldhatatlan jogbizonytalansághoz vezet, lényegében a jogszabályt alkalmazhatatlanná teszi. A Jat. 8. § (2) bekezdése a már hatályba lépett jogszabály hatályba léptető rendelkezése módosításának tilalmát is kimondja, amely törvényi rendelkezés érzékelteti a hatályba-léptető rendelkezés megalkotásának garanciális jelentőségét a jogszabály érvényességét illetően.

9. A közjogi érvénytelenséggel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat (lásd először a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatot) és kúriai gyakorlat (lásd először: Köf.5.045/2012/5. számú határozat) szerint a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak megsértésével megalkotott jogszabály érvénytelen. Jelen ügyben a Kúria megállapította, hogy a Jat. 7. § (1) bekezdése garanciális szabály, amelynek figyelmen kívül hagyása közjogi érvénytelenséget eredményez. Az így létrejött önkormányzati rendelt tekintetében az önkormányzatnak – a Jat. 9. § (1) bekezdésből következően –  még arra sincs lehetősége, hogy a hatályba léptetést utólag megállapítsa.

10. A fentiek miatt az Ör. ellentétes a Jat. 7. § (1) bekezdésével.

11. Az érintett önkormányzat önkormányzati határozatot alkotott a rendelet, mint jogszabály hatályba léptetésére. A Jat. 23. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat által meghozható normatív határozat közjogi szervezetszabályozó eszköz. A Jat. 24. § (1) bekezdés szerint a közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A Jat. 8. § (1) bekezdése szerint jogszabályt csak jogszabály módosíthat (és ezt is csak a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv teheti meg). A Jat. e szabálya szerint: „[a] hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabály megalkotásával, a módosítani kívánt jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a módosítást kimondó jogszabályi rendelkezéssel módosíthatja.” Mindebből is következően nyilvánvaló, hogy önkormányzati rendelet hatályba léptető rendelkezésének hiányát nem lehet önkormányzati határozattal pótolni.

12.  A jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa, az Alaptörvény kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok legfontosabb közhatalmi jogosítványa a rendeletalkotás. A helyi önkormányzati képviselő-testület a helyi közügyek intézése során közhatalom birtokában rendeletet alkot. Az Alaptörvény 32. cikkében felsorolt jogosítványok (így a rendeletalkotás) nem alapjogok (hiszen az alapjogok épp a közhatalom-gyakorlással szemben védenek), hanem olyan hatáskörcsoportok, amelyek az önkormányzatok relatív államszervezeti autonómiáját védik. (Nyilvánvaló, hogy az Alaptörvényben biztosított jogok alá nem tartoznak a közhatalmi jogosítványok gyakorlásához szükséges jogosítványok.) Az Alaptörvény a jogszabályalkotás, mint közhatalmi tevékenység tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való viszonyukról. E rendelkezések alapján – amit a Jat. 8. § (1) bekezdése meg is fogalmaz –, az önkormányzati rendeltet csak önkormányzati rendelettel lehet módosítani. Az önkormányzat határozata nem jogszabály, az önkormányzat határozata tartalmától függetlenül nem járhat olyan joghatással, amely az önkormányzati rendelet módosításához vagy kiegészítéséhet vezet.

13. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t megsemmisítette. A Bszi 56. § (3) bekezdés lehetővé teszi, hogy a Kúria a jogbiztonságra tekintettel az önkormányzati rendelet megsemmisítésének hatályát az ex nunc hatályú megsemmisítéstől eltérően is meghatározza. A Kúria jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság érdekére tekintettel a hatályba léptető rendelkezést nem tartalmazó Ör-t a kihirdetés napjára visszamenően – azaz 2015. február 5-ei hatállyal – helyezi hatályon kívül.

A döntés elvi tartalma:

14. Amennyiben az önkormányzat olyan rendeletet hirdet ki, amely nem tartalmaz hatályba léptető rendelkezést, úgy e rendelet közjogilag érvénytelen, ami a rendeletnek a kihirdetése napjára történő visszamenőleges megsemmisítését eredményezi.

Alkalmazott jogszabályok és irányadó joggyakorlat:

15. 2010. évi CXXX törvény 7. § (1) bekezdése, 8. § (1)-(2) bekezdése, 23. § (2) bekezdése 24. § (1) bekezdése

Záró rész

16. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

17. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2015. október 6.

Dr. Kalas Tibor sk.  a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró