Köf.5.028/2016/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsa
határozata

Az ügy száma: Köf.5028/2016/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Balogh Zsolt előadó bíró; Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal (Budapest, V. kerület, Városház u. 7.)
Az indítványozó képviselője: dr. Danka Ferenc jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Telki Község Önkormányzata (Telki, Petőfi út 1.)
Az ügy tárgya: települési adó

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

–     megállapítja, hogy Telki község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 6/2016. (V.17.) önkormányzati rendelete törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;
–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) alapján 2016. március 11-én törvényességi felhívást bocsátott ki Telki Község Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 16/2015. (XII.1.) önkormányzati rendeletével kapcsolatban. Telki Község polgármestere a felhívásban foglalt 30 napos határidő meghosszabbítása iránti kérelmet nyújtott be, amelynek a Kormányhivatal helyt adott és a határidőt 2016. május 16-ig meghosszabbította.

[2] Az önkormányzat a törvényességi felhívást 2016. május 13-i ülésén megtárgyalta. A tárgyalás eredményeként a tárgyban új önkormányzati rendeletet alkotott: a települési adóról szóló 16/2015. (XII.1.) önkormányzati rendeletet hatályon kívül helyezte a települési adóról szóló 6/2016. (V.17.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a korábbi törvényességi felhívás több pontjának eleget tett, nem tett viszont eleget – Telki község Önkormányzat Képviselő-testülete nem értetett egyet – az adóalapot érintő törvényességi felhívással. Az Ör. 4. §-a változatlanul tartalmazza a települési adóról szóló 16/2015. (XII.1.) önkormányzati rendelet 4. §-ának szabályozását. A korábbi felhívásban jelölt jogszabálysértés tehát továbbra is fennáll.

[3] A Kormányhivatal ezért az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja, a Mötv. 136. § (2) bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja alapján a Kúriához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] Az indítványozó ismertette a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) települési adóval kapcsolatos előírásait. Ezt követően kifejtette, hogy a Hatv. 21. §-a értelmében a telekadó alapja lehet a telek m2-ben számított területe.

[5] Az Ör. 4. §-a értelmében „Az adó alapja: a földterületen ültetett növényzet mennyisége, aminek mérőszáma a beültetett terület nagysága. Amennyiben rendelkezésre áll a mezőgazdasági igazgatási szerv igazolása a tényleges mezőgazdasági művelésről, úgy a beültetett területként a telek teljes térmértékét kell figyelembe venni.”

[6] A Kormányhivatal kifejtette, hogy a Hatv. 21. §-a alapján a telekméret, mint adóalap, a telekadó alapját képezi. Az Ör. 4. §-a ténylegesen nem a területen ültetett növényzetet adóztatja, hanem a növényzettel beültetett területet. Az Ör. szerint tehát az adó alapját a terület nagysága képezi, amelyet alátámaszt az Ör. 5. § is.

[7] Az Ör. 5. §-a szerint:
„Az adó mértéke: 200 Ft/m2”

[8] A Kormányhivatal álláspontja tehát, hogy az Ör. a telek, mint adótárgy „burkolt” formában történő adóztatását rendelte el, azonban a telek – a Hatv. telekadóról szóló rendelkezései alapján – törvényben meghatározott közteher hatálya alá tartozik, így települési adó alapjaként történő megjelölésére nincs törvényi lehetőség.

[9] Az Ör. 4. §-ában meghatározott adóalap a Kormányhivatal szerint ellentmondásos is,   mivel az adó alapját a földterületen ültetett növényzet mennyiségével azonosítja, mérőszámként mégis a beültetett terület nagyságát jelöli meg.

[10] A Kormányhivatal idézte az Ör. 1. §-át is. E szabály értelmében:
„Adóköteles a település közigazgatási területéhez tartozó mezőgazdasági művelés alatt álló belterületen fekvő földterületen ültetett mezőgazdasági haszonnövény, illetve ültetvény.”

[11] A Kormányhivatal arra hívta fel a figyelmet, hogy az Ör. 1. §-a alá tartozó, 1 hektárt meg nem haladó nagyságú, az ingatlannyilvántartásban művelés alól kivett területként nyilvántartott földterület a Hatv. 19. § b) pontja értelmében mentes a telekadó-fizetési kötelezettség alól. Az önkormányzat így adómentes tényállásra terjesztette ki a települési adó hatályát, így a Hatv. rendelkezéseibe ütközik.

[12] Mindezekre tekintettel a Kormányhivatal kérte az Ör. törvényességi vizsgálatát. Figyelemmel arra, hogy az Ör.-ben az adótárgyhoz elválaszthatatlanul kötődő adólap meghatározására jogszabálysértő módon került sor, ezért a Kormányhivatal a Kúria Köf.5.035/2015/4. számú határozatának 22. pontjában rögzítettek alapján kérte az Ör. egészének megsemmisítését.

[13] A Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján felhívta az önkormányzatot álláspontjának megismerése végett. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában az Ör. megsemmisítésére irányuló indítvány elutasítását kérte az alábbiak szerint:

[14] Az önkormányzat véleménye, hogy az Ör. az adó tárgya szerint jogszabályt nem sért, mert ültetvény – s így vélekedett a Kormányhivatal is – lehet települési adó tárgya. A Kormányhivatal az adó alapjának meghatározását tartotta jogszabálysértőnek, de indítványában olyan jogszabályi rendelkezést a Bszi. 48. § (4) bekezdés c) pontja alapján nem jelölt meg, amelyet az Ör.-ben rögzített meghatározás sértene.

[15] Az önkormányzat továbbá arra hívta fel a figyelmet, hogy az Ör.-ben a települési adó alapja a beültetett növényzet mennyisége és nem a telekméret. Ha az adózó a telkét haszonnövénnyel nem ülteti be, akkor nem követelhető tőle a települési adó. Kitért arra is az önkormányzat, hogy a Hatv. 1/A. § (1) bekezdése csak az adó tárgya és az adó alanya tekintetében állít korlátokat, az adó alapjának mennyiségi meghatározása tekintetében nem. E körben hivatkozott a Kúria Köf.5035/2015/4. számú határozatára.

[16] Az érintett önkormányzat nem értett egyet azzal sem, hogy a telekadó alól mentes telkek „burkolt” adóztatásáról van szó. Azon túl, hogy az Ör. nem a telket, hanem a növényzetet adóztatja, tekintettel kell lenni arra, hogy – a Kúria Köf.5035/2015/4. számú határozatával megerősítetten – a települési adóval összefüggésben a Hatv. 1/A. § (2) bekezdésében megjelölteken kívül más Hatv.-beli rendelkezés nem vehető figyelembe, így nem lehet figyelembe venni a Hatv. 19. § b) pontja szerinti adómentességi szabályt sem.

A Kúria döntésének jogi indoka

[17] A Kúria a Köf.5.035/2015/4. számú határozatában a következőket állapította meg: „A helyi adók megállapításának rendszerében a Helyi adó tv. [Hatv.] 2015. január 1-jétől hatályba lépett módosítása modellváltást hajtott végre. Az eddigiekben a helyi szinten bevezethető lehetséges adók és az adótényállás elemeinek kiszámítható szabályozásával párhuzamosan 2015. január 1-jétől a törvényalkotó felhatalmazta az önkormányzatokat közelebbről meg nem határozott, törvény által nem tilalmazott adók bevezetésére, illetve bármely közteher nélküli adótárgy adóztatására. Az alanyi kör generális korlátozása mellett a Helyi adó tv. nem határozta meg azokat a törvényi kereteket – a lehetséges adótárgyak körét, az adótényállás egyéb elemeit (az adó alapja, mértéke, stb.) –, amelyek között és amelyekre tekintettel az adókötelezettség kivethető.” (Indokolás [7]).

[18] A Hatv. 1. § (1) bekezdése értelmében „E törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót), valamint települési adókat vezethet be.”

[19] A települési adót illetően tehát a Hatv. különösebb részletszabályokat nem határoz meg, az önkormányzatoknak nagyfokú szabadságot biztosít. A Hatv. 1/A. § (1) bekezdése értelmében „Az önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó [52. § 26. pont].” A Hatv. 1/A. § (2) bekezdése pedig kimondja: „Az e § alapján megállapított települési adóra kizárólag az 1. § (1) bekezdését, a 42/B. §-t és a 43. § (3) bekezdését kell alkalmazni.”

[20] A Kormányhivatal indítványában lényegében két tárgy köré sorolja az Ör.-el kapcsolatos törvényességi aggályokat. Egyrészt felveti, hogy az önkormányzat a telek m2 szerinti adóztatása során lényegében a telekadó hatálya alá tartozó adótárgyra vetette ki az adófizetési kötelezettséget, másrészt arra utal, hogy az Ör. ellentmondásos szabályozást tartalmaz.

[21] A Hatv. 1/A. § (2) bekezdése a Hatv. szabályai közül csak a települési adó rendelettel történő bevezetését lehetővé tevő rendelkezést [1. § (1) bekezdés], a bevezetett települési adók szabályairól való tájékoztatást előíró szabályt (42/B. §-t) és azt az előírást rendeli alkalmazni, amely szerint az önkormányzat az adóval kapcsolatban rendeletet alkothat az adózás rendjéről szóló törvényben nem szabályozott eljárási kérdésben [43. § (3) bekezdés].

[22] A Kúria elsőként arra mutat rá, hogy a Hatv. 1/A. § (2) bekezdését nem lehet úgy értelmezni, hogy a helyi önkormányzat a Hatv.-ben egyébként szereplő különböző helyi adó típusokat települési adó néven újraszabályozhatja. A Kormányhivatalnak az adó alapjával kapcsolatos felvetése arra irányult, hogy az Ör. rendelkezéseinek összevetése alapján az adó alapja lényegében nem más, mint a telekadó esetén a Hatv. 21. § a) pontjában meghatározottak: azaz a telek m2-ben számított területe.

[23] A Kormányhivatal hivatkozott a Hatv. 19. § b) pontjában foglalt telekadó-mentességi szabályra is, ezáltal – szemben az önkormányzat állásfoglalásában felvetettekkel – eleget tett a Bszi. 48. § (4) bekezdés c) pontjában foglalt kötelességének, azaz megjelölte azon jogszabályokat, amelyeket álláspontja szerint az önkormányzati rendelet sért. Tehát az Ör.-ben szabályozott települési adó indítványban kért törvényességi vizsgálata – e tekintetben – arra vonatkozik, hogy vizsgálni kell: az önkormányzat valójában telekadó-kötelezettség alá eső adótárgyat adóztatott-e meg települési adó címén.

[24] A Hatv. 19. §-a a telekadó-mentesség törvényi szabályait fogalmazza meg. A Hatv. 19. § b) pontja szerint mentes az adó alól „a belterületen fekvő, az ingatlan-nyilvántartásban művelés alól kivett területként nyilvántartott, 1 hektárt meg nem haladó nagyságú földterület, feltéve, ha az adóévben annak teljes területe tényleges mezőgazdasági művelés alatt áll és e tényt a telek fekvése szerint illetékes mezőgazdasági igazgatási szerv az adóévben igazolja, azzal, hogy nem minősül mezőgazdasági művelésnek, ha a földterületen kizárólag a gyomnövények megtelepedésének és terjedésének megakadályozására alkalmas munkát (pl. gyommentesítés, kaszálás) végeznek,”.

[25] A Hatv. 17. §-a szerint adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő telek. E szabályt összevetve a Hatv. 19. § b) pontjával arra a következtetésre kell jutnunk, hogy  a belterületen fekvő tényleges mezőgazdasági művelés alatt álló, az ingatlan-nyilvántartásban művelés alól kivett területként nyilvántartott, 1 hektárt meg nem haladó nagyságú földterület ugyan adóköteles telek, azonban a Hatv. 19. § b) pontja a törvény erejénél fogva részesíti mentességben. A Hatv. szerint az adómentesség feltétele a mezőgazdasági művelés, azaz a gazdálkodás, mert ellenkezőleg – ha a terület gyomos – az adómentesség nem terjed ki rá.

[26] Az Ör. 1. §-a értelmében adóköteles a település közigazgatási területéhez tartozó mezőgazdasági művelés alatt álló belterületen fekvő, földterületen ültetett mezőgazdasági haszonnövény, illetve ültetvény. A Kúria álláspontja szerint e szabály és a Hatv. 19. § b) pontjába foglalt mentességi rendelkezés nagyfokú hasonlóságot mutat annak ellenére, hogy az Ör. 1. §-a szerint az adókötelezettség a mezőgazdasági haszonnövényre, illetve ültetvényre vonatkozik. Csakhogy haszonnövény és ültetvény nincs önmagában, ezért fogalmazza meg az Ör. 1. §-a hogy „földterületen ültetett”, amíg a 4. §-a azt, hogy az adó mértéke 200 Ft/m2, azaz a földterület nagysága. A Kúria álláspontja szerint helytálló a Kormányhivatal azon álláspontja, hogy az Ör a telek, mint adótárgy „burkolt” formában történő adóztatását jelenti. A Hatv. 19. § b) pontjától függetlenül a Hatv. 17. §-a alapján adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő telek. A törvényellenesség e körben ott áll fenn, hogy a Hatv. 17. §-ával és a 19. § b) pontjával ellentétes az Ör. 1. §-a és 5. §-a. Ugyanis ha adóköteles önmagában csak a növényzet lenne, akkor az adó mértékét is a növényzet alapján s nem pedig a telek m2-ben meghatározott nagysága alapján kellett volna megállapítani. Amire az önkormányzat állásfoglalásában hivatkozik, nevezetesen ha az adózó telkét haszonnövénnyel nem ültetik be, akkor az adó tőle nem követelhető, ugyan úgy igaz (fordítottan) telekadó esetén: ha haszonnövénnyel nem ültetik be, akkor nem minősül mezőgazdasági termelés alatt álló területnek, így az adómentesség nem vonatkozik rá. Tehát e helyen a törvényellenesség az adókötelezettség körében áll fenn.   

[27] A Kormányhivatal által felvetett másik probléma szerint az Ör. rendelkezései ellentmondásosak. Az ellentmondásmentes szabályozásra a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdése az irányadó, amely szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.

[28] Az Ör. 4. §-a szerint „[a]z adó alapja a földterületen ültetett növényzet mennyisége, aminek mérőszáma a beültetett terület nagysága. Amennyiben rendelkezésre áll a mezőgazdasági igazgatási szerv igazolása a tényleges mezőgazdasági művelésről, úgy a beültetett területként a telek teljes térmértékét kell figyelembe venni.” A Kúria megítélése, hogy az ellentmondásmentes szabályozás fenti törvényi követelményének az Ör. 4. §-a nem felel meg. Az adózók számára e rendelkezésből nem világos, hogy mi is képezi az települési adó alapját. E rendelkezés az adó alapját a földterületen ültetett növényzet mennyiségével azonosítja, azonban ennek mérőszámát a beültetett terület m2 kifejezhető nagyságában adja meg, ami nyilvánvaló, hogy nem azonosítható a növényzet mennyiségével (ugyanazon nagyságú területen akár többszörös mennyiségű növényzet is előfordulhat). Ebből következően a norma a címzettek – a jogkereső és jogkövető helyi közösség – számára nem értelmezhető megfelelően az Ör. 4. §-a; a homályos normatartalom a Jat. 2. § (1) bekezdésével ellentétes.

[29] A mennyiség mérésének mértékegységrendszerét a Mértékegységek Nemzetközi Rendszere (Systéme International d' Unités), azaz SI tartalmazza. A jelenleg használt SI mértékegységrendszert a 11. Általános Súly- és Mértékügyi Konferencia (General Conference on Weights and Measures) fogadta el 1960-ban. A mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény 5. § (2) bekezdése alapján törvényes mértékegységek a Nemzetközi Mértékegység-rendszer (SI) mértékegységei. Ugyanezen törvény 1. mellékletének 2. pontja tartalmazza az SI mértékegységrendszer beemelését, miszerint a tömeg mértékegysége a kilogramm (jele: kg.) Az 1960-ban elfogadott SI-rendszerben alapján a hosszúság mértékegysége a méter (Britannica Hungarica Világenciklopédia XIII. kötet, 488. oldal, tizenötödik kiadás, Chicago, 1998.,ISBN 96378158505).

[30] A „m2” mértékegység az adott terület többirányú, hosszanti mértékegysége, nem pedig a mennyiség – tömeg, darabszám, stb. – meghatározására alkalmas mutató.

[31] Az adó mértékének a m2-ben történő meghatározása a jelen esetben értelmezhetetlenné teszi az adótényállást (adótárgy-adóalap-adómérték), mert a tényállási elemek nem egymásra épülnek, nincsenek egymással összhangban.

[32] A m2-ben történő mennyiségi meghatározás nem képes különbséget tenni a ténylegesen elültetett mezőgazdasági haszonnövények mennyisége között, mert ugyanakkora területen kevesebb-több növény elültetésére is lehetőség nyílhat a haszonnövény, illetve ültetvény biológiai jellemzőitől függően. Mindezek következtében a differenciált települési adóztatás kérdése nem megoldott, mert az adómérték nem fejezi ki semmilyen értelemben sem az adóalapot.

[33] Tekintettel a fentebb kifejtett érvekre, a mennyiségnek a m2-ben történő meghatározása – mivel nincs logikai összefüggésben az Ör.-ben meghatározott adóalappal – végső soron a teleknek a méret utáni megadóztatását vonja maga után a gyakorlatban, függetlenül a haszonnövények tényleges mennyiségétől.

[34] A fentiekre tekintettel a Kúria az indítványnak helyt adott és az Ör. egészét a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

A döntés elvi tartalma:

[35] A helyi önkormányzatok a helyi adókról szóló törvényben szereplő különböző típusú helyi adókat nem szabályozhat újra települési adó néven. Települési adó formájában a növényzet földterület nagysága szerinti adóztatása valójában a telekadó alapja szerinti adóztatást jelent.

Alkalmazott jogszabályok és irányadó joggyakorlat:

[36] 1990. évi C. törvény 1/A. §, 17. § 19. §, 21. § a) pont

Záró rész

[37] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[38] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2016. november 8.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró