Köf.5.033/2014/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5033/2014/4.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó bíró; dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ( Budapest, Csalogány u. 47-49.)
Az érintett önkormányzat: Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzata (Budapest,  Városház tér 11.)
Az ügy tárgya: telekadó mértéke köztemető esetében

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

megállapítja, hogy a Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) önkormányzati rendeletének 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 8.§-a törvényellenes volt;
megállapítja, hogy a Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) önkormányzati rendeletének 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 8.§-a nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.K.33.926/2013. számú folyamatban lévő perében, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. Budapest Főváros Kormányhivatala másodfokú adóhatóságként helybenhagyta a Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzata jegyzője elsőfokú adóhatóság által meghozott határozatot, amely a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt.-t (a továbbiakban: adózó) a Budapest XXII. kerület Temető utca 12. szám alatti 224141 helyrajzi számú belterületi, köztemető funkciójú ingatlan után 6.025.961 forint, a XXII. kerület Angeli utca 33. szám alatt, 232688 helyrajzi számú, szintén köztemető funkciójú ingatlan után pedig 2.608.652 forint (összesen 8.634.613 forint) telekadó megfizetésére kötelezte a 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti időszakot érintően.
2. Az adózó keresete folytán eljáró - indítványozó - Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) 5.K.33.926/2013/11. számú végzésével – az előtte folyamatban lévő per tárgyalásának felfüggesztése mellett – kezdeményezte az érintett önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 8. §-ának törvényességi felülvizsgálatát.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

3. A Bíróság indítványát azzal indokolta, hogy az Ör. 8. §-a szerinti adómérték – a peresített időszakban évente 287 forint/nm - jogsértő, mivel nincs összhangban a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c)-d) pontjaival. Figyelemmel a per adataira, a perbeli adótárgy funkciójára és a Kúria Önkormányzati Tanácsa által meghozott Köf.5081/2012. számú határozatában foglaltakra is kétséges, hogy az Ör.-ben szabályozott adómérték megfelelt a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti elveknek.

4. Az érintett önkormányzat – a bíróságok igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján részére kézbesített indítványra tekintettel, határidőben – állásfoglalást nyújtott be a Kúriához. Állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte arra tekintettel, hogy az Ör.-beli telekadó-mérték megfelel a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti elveknek.

5. Kifejtette, hogy az érintett önkormányzat a Helyi adó tv. 7. §-a alapján az adózó, mint vállalkozás számára adómentességet nem állapíthat meg. Emellett hivatkozott a Kúria K.19. közigazgatási elvi határozatára is, amely szerint a telek méretéhez igazodó magas összegű adó nem eredményezi az adómérték törvényellenességét, mivel az adókötelezettség a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel áll fenn.

6. Az állásfoglalás mellékleteként igazságügyi magánszakértői véleményt csatolt arra nézve, hogy az adózó tulajdonában álló ingatlanok összességében – a felépítmények figyelembe vétele nélkül - 175.500.000 forint forgalmi értéket képviselnek. A szakértő által megállapított forgalmi értéket szembeállítva az adómértékkel annak konfiskáló jellege kizárható.

7. Végül az érintett önkormányzat állásfoglalásában arra hivatkozott, hogy az évi 287 forint/nm adómértékkel adóztatott ingatlantulajdonosok a telekadó kötelezettség szempontjából homogén csoportba tartoznak, ezért diszkriminációra vezetne az, ha közöttük a szabályozás a telek funkciója szerint különbséget tenne.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

8. Előjáróban rögzíti a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt, hogy az érintett önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett - a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

9. A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatokat vagyoni típusú adók kivetésére, az adójogi jogalkotás egyéb, általános kereteit pedig a 6. § adja meg. A Helyi adó tv. a vagyoni típusú adók különös szabályai között, a 21. és 22. §-aiban szabályozza az adó alapját és – a 6. § c) pontjának figyelembe vétele mellett – a mértékét.

10. A bírói kezdeményezés alapján az Önkormányzati Tanácsnak arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy jogszerűen terhelte-e az alapper felperesét az Ör. 2012. január 1. és május 14. közötti időben az Ör. 8. §-a szerinti – „[a] telekadó éves mértéke 287 Ft/nm” - mértékű telekadóval.

11. A kérdés megválaszolását megelőzően az alábbi jogi tényeket szükséges rögzíteni: az adózó olyan gazdálkodó szervezet, amely a Fővárosi Közgyűlés köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Kgy.r.) peresített időszakban hatályos 1. § h) pontja alapján „köztemető fenntartási feladatok ellátására kötelezett szerv”, amely „a fővárosban a köztemető fenntartói kötelezettség alanya” (...), kifejezetten a Fővárosi Közgyűlés temetkezési közszolgáltatási kötelezettségének céljaira létrehozott gazdálkodó szerv.

12. Rögzítendő továbbá az is, hogy a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 3. § a) és b) pontjai, valamint az azzal azonosan szabályozó Kgy.r. 1. § a) és b) pontjai értelmében a temető meghatározott rendeltetéssel bíró, „különleges terület”, míg a köztemető az a terület, „(...) amelyben az önkormányzat - a temető tulajdonosával kötött megállapodás alapján - a köztemető fenntartására vonatkozó kötelezettségét teljesíti.”

13. Az érintett önkormányzat által adótárgyként kezelt telkek a Kgy.r. hatálya alá tartozó temetők, amelyek a 2. § (1) bekezdésében hivatkozott 1. számú melléklet 1/A. számú melléklete 4. és 11. pontjai szerinti „köztemetői megállapodással érintett temetőterületek”, azaz funkciójukat tekintve köztemetők.

14. Szükséges rögzíteni továbbá azt is, hogy a Helyi adó tv. 3. § (2) és (3) bekezdései – figyelemmel a Helyi adó tv. perbeli időszakban hatályos 52. § 26. és 35. pontjaira – az alapperbeli adózóra nem vonatkoztathatók.

15. Az Önkormányzati Tanács Köf.5051/2013. számú határozatának (a továbbiakban: Köf.h.) II.4. pontjában összefoglalt szabályozás-történet alapján egyértelmű, hogy a törvényalkotó a köztemető funkciót ellátó telkeket nem vette ki az adótárgyak közül a 2012. január 1. és május 14. közötti szabályozási időszakban – szemben a 2011. november 30-ig hatályos és a 2012. május 15-étől hatályos szabályozással. A Helyi adó tv. 1. § (1) bekezdése értelmében „[e] törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be.” A helyi adó kivetésére tehát az érintett önkormányzat törvényi felhatalmazás alapján válik jogosulttá, de az csupán lehetőség a számára.

16. A hivatkozott Köf.h. II.8. pontja kifejezett utalást tartalmaz arra, hogy a települési önkormányzati jogalkotókat a Helyi adó tv. szabályozása nem mentesíti, sőt kifejezetten kötelezi a helyi sajátosságok figyelembevételére. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja  szerinti szempontok „...indokolhatják az egységesen meghatározott nm-alapú adómérték differenciálását. Egyéb mentességi ok, illetve mentességi lehetőség hiányában az önkormányzatoknak az adóalap meghatározásakor van lehetőségük az önkormányzati közfeladatokat szolgáló földterületek esetében e sajátosság értékelésére.”

17. Az Önkormányzati Tanács eddig gyakorlatában több alkalommal foglalkozott a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti, az önkormányzat gazdálkodási követelményeivel és az adózó teherbíró képességével egyenértékű követelménynek minősülő „helyi sajátosságok” tartalmának meghatározásával. Az adómérték meghatározásakor figyelembe veendő szempontok bármelyikének sérelme az Ör. adómértékre vonatkozó rendelkezése jogellenességének megállapítására vezet.

18. Az Önkormányzati Tanács helyi sajátosságként tekintett az eddigiekben a külterületi ingatlanok méretbeli sajátosságaira, a funkcióbeli különbségekre (pl. a Kúria Köf.5045/2013. számú határozata), a településen belüli elhelyezkedésre (pl. a Kúria Köf.5001/2013. számú határozata). Az adótárgy funkciója eredményezhet olyan sajátosságot, amelyre tekintettel kell lenni a telekadó mértékének megállapításakor.

19. Budapest az Alaptörvény F) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország fővárosaként egy természetes földrajzi egységet, egy települést alkot. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (1) bekezdése a főváros kétszintű önkormányzati rendszerét rögzíti, amelyben „[a] fővárosi és a kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek, feladat- és hatásköreik egymástól eltérőek.”

20. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja ellátandó helyi önkormányzati feladatként írja elő „különösen” a településüzemeltetés körében a köztemetők kialakítását és fenntartását. E feladat a főváros-kerületek viszonyában az Mötv. 23. § (4) bekezdés 9. pontja értelmében a Fővárosi Közgyűlést terheli. A kétszintű önkormányzati rendszer folyományaként tehát szükségképpen vannak olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe. Ezért az Mötv. a helyi önkormányzatot megillető/terhelő feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között. A hatáskörök és feladatok, önkormányzati alapjogok és kötelezettségek sajátos viszonyrendszere azonban az össztelepülési érdekűség miatt nem vezethet az önkormányzati jogok ellenérdekelt gyakorlására.

21. A Kúria a 19-20. pontokban tett megállapításai alapján - az Alkotmánybíróság 2011. október 25-én kelt 821/B/2009. AB határozatában foglaltakhoz hasonlóan - utal arra, hogy az elbírált eset hátterében is az a probléma áll, hogy a köztemetők fenntartásának közszolgáltatása a fővárosi önkormányzatot terheli, amely e feladatnak a tulajdonában álló adózó révén tesz eleget. Ugyanakkor a telekadó megállapításának a jogával a kerületi önkormányzatok rendelkeznek.

22. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja, illetve 23. § (4) bekezdés 9. pontja szerinti önkormányzati feladat kommunális-közszolgáltatás, amelyet ezért bárki igénybe vehet. Megszervezéséért a települési önkormányzatoknak, végső fokon az államnak kell helytállnia, és amely közszolgáltatás igénybevételéből nem zárható ki senki. A köztemetők fenntartását az Mötv. 15. pontban ismertetett rendelkezései a főváros és a kerületek viszonylatában a főváros számára írja elő. Ez annak az elismerése, hogy e közszolgáltatás megszervezése a település egészét, így az érintett önkormányzat lakóközösségét is érintő kötelezettség. A főváros kebelén belül működő kerületi önkormányzatok a kötelezettség oldaláról érintettjei, a helyi közösség oldaláról jogosultjai e feladatnak, e közszolgáltatás megszervezésének és biztosításának.

23. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a telekadó kivetésekor és mértéke meghatározásakor a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében értékelendő az, hogy az érintett önkormányzat illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak az érintett önkormányzat kötelezetti oldalról érintettje, az önkormányzatot alkotó helyi közösség pedig a szolgáltatás igénybe vételének jogosultja.

24. Az érintett önkormányzat jogalkotói autonómiájába tartozik az, hogy a Helyi adó tv. 6. § d) pontja alapján milyen körre terjeszti ki az adó alóli mentesség lehetőségét. A vizsgált esetben az Ör. 6. §-a szerinti mentesség csak a magánszemélyek tulajdonában álló telekre terjedt ki. Helyi sajátosságként azonban törvényi kötelezettség lett volna értékelni az adó kivetésekor és az adómérték meghatározásakor az illetékességi területén lévő köztemető funkciót betöltő telkek esetében e sajátos funkciót. A Helyi adó tv. 7. § e) pontja az alanyi adómentesség megállapítását tilalmazza az önkormányzati jogalkotók számára, de nem tiltja tárgyi adómentesség meghatározását a helyi szabályozásban.

25. Az érintett önkormányzat állásfoglalásából egyértelműen kitűnik, hogy az Ör. valamennyi telek esetében - függetlenül annak funkciójától és méretétől -, egységes adómértéket alkalmazott. Megjegyzendő az is, hogy az adózóra kivetett 287 forint/nm adómérték – a 2012-ben érvényesülő 301,5 forintos adómaximum viszonylatában – abszolút értelemben is magasnak minősítendő. Ez az adómérték – normatív alapon kötelező feladatellátására tekintettel és egyedileg is - súlyosan érinti a köztemetőt üzemeltető perbeli adózót.

26. Az érintett önkormányzat által csatolt, az állásfoglalásban hivatkozott igazságügyi magánszakértői véleményt a jelen határozat 11-14. pontokban rögzített jogi tények miatt a Kúria nem tudta az érintett önkormányzat érvelését alátámasztó bizonyítékként értékelni, mivel a köztemetői funkciót betöltő telek forgalomképességét megkérdőjelezi annak közszolgáltatási funkciója. Megjegyzendő az is, hogy a bírói kezdeményezés nemcsak a telekadó-mérték, hanem az adótárgy funkciójával összefüggésben is utalt a Helyi adó tv. 6.§ c) pontjában rögzített elvek sérelmére. A Kúria határozatát pedig ez utóbbi törvénysértésre alapozta.

27. Az érintett önkormányzat értelmezésében az egységesített szabályozás az alapperbeli adózó javára történő megbontása a szabályozás szintjén diszkriminatív lenne. A Kúria nem osztotta ezt az érvelést. Az Alkotmánybíróság hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó eddigi gyakorlata az azonos tisztelet és körültekintés követelményén, a személyek egyenlő méltóságú személykénti kezelésének követelményén nyugodott. A gyakorlat kimunkálta a csoportképzés szabályait, és azt az alapelvet, amely szerint a homogén csoportba tartozók azonos, az eltérők eltérő kezelésre tarthatnak igényt. Homogén csoportba azok a személyek tartoznak, akik azonos ismérveken alapuló, összehasonlítható helyzetben vannak.

28. Normatív közszolgáltatási kötelezettsége alapján az alapperbeli adózó személyében, az általa tulajdonolt telek közszolgáltatási funkciójára tekintettel pedig vagyontömegére tekintettel sincs összemérhető helyzetben azokkal a vállalkozásokkal, amelyek ilyen jellegű kötöttségek nélkül, vállalkozási szabadságuk teljes birtokában gazdálkodnak.

29. Mindezen indokok alapján a Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pont második fordulata alapján megállapította, hogy az Ör. 8. §-a szerinti adómérték a Helyi adó tv. 6. § c) pontjába ütközően törvényellenes. A Bszi. 56. § (4) bekezdése értelmében a Kúria határozata nem érinti a meghozatalát megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Ugyanakkor a Kúria a Bszi. 56. § (5) bekezdésén alapuló rendelkezésével a folyamatban lévő perben kizárta a törvényellenesnek minősített rendeleti szabályozás perbeli alkalmazását.

A döntés elvi tartalma

30. A fővárosi önkormányzatot terhelő össztelepülési érdekű feladat esetén a kerületi önkormányzat a telekadó mértékének meghatározásakor a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében köteles értékelni azt a körülményt, hogy illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak a kerületi önkormányzat – és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.

Alkalmazott jogszabályok

31. Alaptörvény F) cikk (1) bekezdés; 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. §; 23. §; 1990. évi C. törvény 1. §; 6. §; 17. §; 21-22. §, 52. § 26. és 35. pontok, 1999. évi XLIII. törvény 3. §; 58/2000. (X. 26.) Közgy. r. 1. §, 2. §, 1. számú melléklet

Záró rész

32. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2014. október 28.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró