Köf.5.044/2015/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5044/2015/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata
Az ügy tárgya: közterület-használat szabályozása

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

–     megállapítja, hogy a Budapest Főváros IX. Kerület Pesterzsébet Önkormányzata által alkotott a Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata tulajdonát képező közterületek használatáról és rendjéről szóló 16/2012. (V.22.) önkormányzati rendelet törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;
–      megállapítja, hogy Budapest Főváros IX. Kerület Pesterzsébet Önkormányzata által alkotott a Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata tulajdonát képező közterületek használatáról és rendjéről szóló 16/2012. (V.22.) önkormányzati rendelet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt lévő 9.K.32.891/2014. számú és a 9.K.32.940/2014/20. számú ügyben, valamint valamennyi a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható;
–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az alperes mint – a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt lévő 9.K.32.891/2014. számú kereskedelmi igazgatási ügyben – az eljárás lefolytatására kijelölt hatóság a Budapest Határ út – Üllői út metrófelszín 11. számú pavilonban a 113. számú a „Vegyeskereskedés” elnevezésű üzletben az érvényes közterület-használati engedély bemutatásáig – de legfeljebb 90 napra – megtiltotta a kiskereskedelmi tevékenységet és az üzletet bezáratta. A határozat szerint amennyiben a felperes a megadott határidőn belül a határozatban foglaltaknak nem tesz eleget, a tevékenység végzését megtiltja, elrendeli a kereskedő nyilvántartásból való törlését, illetve eljárási bírság kiszabását is kilátásba helyezte. A felperes a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte.

[2] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság megállapította, hogy az ügyben a Budapest Főváros IX. Kerület Pesterzsébet Önkormányzata által alkotott a Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata tulajdonát képező közterületek használatáról és rendjéről szóló 16/2012. (V.22.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) rendelkezéseit kell alkalmazni. A bíróság véleménye szerint az Ör. teljes egészében – ezáltal a perbeli időszakban hatályos 2. § (1) bekezdésére és (2) bekezdés c) pontjára is kiterjedően – jogszabálysértő, ezért a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. tv. 155/C. § (3) bekezdése alapján az eljárását felfüggesztette és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. törvényességi vizsgálatát. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó) ugyanezen napon meghozott másik végzésében az előtte folyamatban lévő 9.K.32.940/2014/20. számú ügyben is felfüggesztette az eljárását és a Kúriához fordult (a Kúria ezt az ügyet a Köf.5045/2015. számon lajstromozta).

[3] A Kúria a Bszi. 48. § (5) bekezdése alapján az indítványokat egyesítette.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] Az indítványozó szerint az Ör. megalkotására a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § (2) és (4) bekezdésébe, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésébe és 63/A. § r) pontjába ütköző módon került sor. Az indítványozó kifejtette, hogy az Ör. bevezetője szerint Ferencváros önkormányzata az Ör.-t az Ötv. fenti szabályai, valamint a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X.20.) Fővárosi Közgyűlési rendelet (a továbbiakban: Kgy.r.) 2. § (1) és (3) bekezdéseiben foglalt felhatalmazás alapján alkotta meg. Az indítványozó idézte a Jat. 5. § (2) bekezdésének a szubdelegációt tiltó rendelkezését, valamint az 5. § (4) bekezdését, amely a felhatalmazás alapján történő jogalkotásról szól. Kifejtette, hogy az Ör. bevezetőjében lévő, az Ör. megalkotására felhatalmazó Ötv.-beli rendelkezések 2013. január 1-jéig voltak hatályban, a Kgyr. szintén hatályát vesztette 2013. március 9. napjával, így a keresettel támadott közigazgatási határozat meghozatalának időpontjában – 2014. július 21. napján – az Ör. által jelölt felhatalmazó rendelkezések már hatályon kívül helyezésre kerültek.

[5] Az indítványozó az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdését is figyelembe véve arra jutott, hogy a felperest a közterület-használati engedély bemutatásának elmulasztása miatt elmarasztaló határozat egy olyan, a közterület-használati hozzájárulás részletszabályait megállapító rendelet alkalmazásával került meghozatalra, amely – időközben hatályát vesztett felhatalmazás alapján – ellentétes a Jat. 5. § (2) és (4) bekezdésével. A Kgyr., amely alapján az Ör. megalkotásra került, a Jat. 5. § (2) bekezdését sértő módon delegálta tovább a felhatalmazást, és e felhatalmazásra alapítottan a Jat. 5. § (4) bekezdése szerint nem a fővárosi kerületi, hanem a fővárosi önkormányzat köteles rendeletalkotásra.

[6] Az indítványozó kifejtette, hogy az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján a kerületi önkormányzat egyébként is csak törvényi felhatalmazás alapján alkothatott volna rendeletet, a Kgy.r. erre nem hatalmazhatta volna fel. Az Ötv. 63/A. §-a csak a fővárosi önkormányzat rendeletalkotásáról szól e tárgykörben.

[7] Az indítványozó beadványában idézte az Ör.-ből a konkrét ügyekben alkalmazandó Ör. 2. § (1) bekezdését és 2. § (2) bekezdés c) pontját.

[8] A fentiek alapján kezdeményezte az Ör. egészének megsemmisítését.

[9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak állásfoglalása megismerése végett. Az érintett önkormányzat az állásfoglalás lehetőségével nem élt.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[10] A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: IRM rendelet) 51. §-a szerint az Alaptörvény módosítása és a törvény preambulumot tartalmaz, míg az 52. § (1) bekezdése értelmében a rendelet bevezető részt. Jelen ügy tárgya az Ör. bevezető részében foglalt rendelkezések törvényessége. Az IRM rendelet 54. § (1) bekezdése értelmében „[a] nem eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotni tervezett rendelet bevezető részében egyértelműen meg kell jelölni a jogszabály egyes rendelkezéseinek a megalkotásához szükséges valamennyi olyan felhatalmazó rendelkezést megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a rendeletet kiadják.” Az 54. § (2) bekezdés az alábbiakat mondja ki: „ha a felhatalmazás alapján kiadott jogszabály kiadására vonatkozó eredeti felhatalmazás hatályát vesztette, de van felhatalmazás azonos tárgykörű szabályozásra, akkor a módosító jogszabályban csak a hatályos felhatalmazást kell megjelölni.”

[11] Az Ör.-t az érintett önkormányzat 2012. május 22-én hirdette ki. Ekkor még hatályban volt valamennyi az Ör. bevezető részében megjelölt felhatalmazó rendelkezés. Az Ör. bevezetője szerint: „Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzat Képviselő-testülete a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében és a 63/A § r) pontja alapján a Fővárosi Közgyűlés által megalkotott, a fővárosi közterületek használatáról szóló 59/1995. (X.20.) Fővárosi Közgyűlési rendelet 2. § (1) és (3) bekezdéseiben foglalt felhatalmazás alapján a Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata tulajdonát képező közterületek használatának és rendjének szabályozása érdekében a következőket rendeli el.”

[12] Az Ötv. ekkor hatályban volt 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Ezt a szabályt tartalmában jelenleg az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése tartalmazza.

[13] Az Ötv. 63/A. § r) pontja értelmében a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen „rendeletében szabályozza a közterülethasználatot és a közterület rendjét.” Megállapítható tehát, hogy az Ör. bevetőjében jelölt 63/A. § r) pont nem a kerületi, hanem a fővárosi önkormányzatot hatalmazta fel rendeletalkotásra. Ez a rendelkezés 2013. január 1-jéig volt hatályban, ezt követően a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 23. §-a rendelkezik e tárgyban. A 23. § (4) bekezdés 19. pontja szerint a fővárosi önkormányzat feladata különösen: tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása, a 23. § (5) bekezdés 2. pontja értelmében pedig a kerületi önkormányzat feladata különösen: tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása. Az Ör. tárgy szerinti felhatalmazását tehát jelenleg a Mötv. 23. § (5) bekezdés 2. pontja tartalmazza.

[14] A Kgyr. 2. § (1) bekezdése szerint „Felhatalmazást kapnak Budapest főváros kerületi önkormányzatai, hogy e rendelet alapulvételével, annak végrehajtására és keretei között, az e rendeletben meghatározott kérdésekben – kivéve a (3) bekezdésben foglaltakat – helyi sajátosságaiknak megfelelően önkormányzati rendeletben szabályozzák a saját tulajdonukban lévő közterületek használatát és rendjét”. A Kgyr. 2. § (3) bekezdése értelmében „felhatalmazást kapnak Budapest főváros kerületi önkormányzatai, hogy a közterületek rendjének fenntartása érdekében önkormányzati rendeletben – a kerület sajátosságainak figyelembevételével – közigazgatási területükön a közterületeken történő szeszesital-fogyasztást tiltsák meg, illetve állapítsák meg annak szabályait az 5. § (6) bekezdésében foglaltak figyelembevételével.”

[15] A Jat. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy a felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. Megállapítható, hogy az Ötv. 63/A. § r) pontja a fővárosnak a főváros tulajdonában lévő közterület-használatra adott felhatalmazást, míg a Kgyr. 2. § (1) bekezdése a kerületi tulajdonban álló közterületek használatára vonatkozóan a kerületi önkormányzatok részére adott felhatalmazást. Tehát a Kgyr. nem adta tovább az Ötv.-ben kapott felhatalmazást, sőt a Kgyr. 2. § (2) bekezdése kimondta, hogy a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek rendjére és használatára vonatkozó különös szabályokat, e rendelet keretei között a Fővárosi Közgyűlés külön rendeletben állapítja meg. A Kgyr. 2. § (1) bekezdése tehát más tárgykörben (a kerületi és nem a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő) közterületekre vonatkozott, így a Jat. 5. § (2) bekezdésében tiltott szubdelegáció nem áll fenn. Ugyanakkor tény, hogy a Kgyr. jogforrási minősége nem felel meg az Ötv. egykori 16. § (1) bekezdésében (illetve jelenlege az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésben) foglalt azon szabálynak amely törvényi felhatalmazást ír elő az önkormányzat nem eredeti jogalkotói hatásköre gyakorlásához.

[16] Az Ör. megalkotásakor hatályban volt az Alaptörvény, illetve az IMR rendelet 55. § (4) bekezdése. Ez utóbbi kimondta: „Önkormányzati rendelet bevezető részének a megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni.”

[17] A fentiek alapján megállapítható, hogy az Ör. megalkotása során az Ör. bevezető része nem utalt az Alaptörvény rendeletalkotásra vonatkozó szabályára, továbbá az Ötv. 63/A § r) pontjának felhívásával olyan felhatalmazó rendelkezésre hivatkozott, amely nem a rendeletet megalkotó kerületi önkormányzatot, hanem a fővárosi önkormányzatot hatalmazta fel. Végül utalni kell arra is, hogy az Ör. bevezetőjében lévő Kgyr. önmagában jogforrástani szempontból elégtelen a rendeletalkotásra való felhatalmazásra. Mindezeket figyelembe véve már az Ör. megalkotásakor is csak az Ötv. 16. § (1) bekezdésére való hivatkozás volt helytálló, e szabály azonban mind az eredeti, mind a felhatalmazás alapján történő rendeletalkotásra irányadó, az erre való hivatkozásból nem derül ki, hogy az önkormányzati rendelet kiadása valójában milyen törvényen nyugszik.

[18] Az is megállapítható, hogy időközben az Ör. bevezetőjében lévő valamennyi rendelkezés hatályát vesztette, azaz az Ör. jelenleg hatályos bevezető része alapján nem állapítható meg, hogy az érintett önkormányzat milyen keretek között rendelkezik az adott tárgyban.

[19] A Kúria Önkormányzati Tanácsa több döntésben, így a Köf.5031/2014/3. számú határozatában megállapította: A Kúria megítélése szerint a felhatalmazó rendelkezések önkormányzati rendelet bevezetőjében való pontos megjelölése az önkormányzati rendeletalkotás fontos garanciája, mert ahogy a Kúria korábbi döntésében megállapította, ez alapján lehet eldönteni, hogy az önkormányzati rendelet igazodik-e a felhatalmazó jogszabály által elérendő célhoz, tárgyhoz és keretekhez. A Köf.5.021/2013/4. számú határozat szerint „a végrehajtási jelleggel megalkotott önkormányzati rendelet esetében azonban a felhatalmazó jogszabály megjelölése érvényességi kellék, mert az önkormányzat csak annak közbejöttével válik normaalkotóvá. Önálló cél hiányában igazodik a felhatalmazó jogszabály által elérendő célhoz, tárgyhoz és keretekhez.” (Indokolás 9. pont). A bevezetőben jelölt felhatalmazó rendelkezések fontosságát hangsúlyozza a Jat. 8. § (2) bekezdése, amikor kimondja, hogy nem lehet módosítani a rendelet bevezető részét, a felhatalmazó jogszabály pontos megjelölése az IRM rendelet 55. § (2) bekezdés a) pontja szerint is a jogszabály megalkotáshoz szükséges érvényességi kellék.

[20] Jelen esetben tehát nemcsak arról van szó, hogy az Ör. bevezetőjében a felhatalmazásként megjelölt jogszabályok hatályukat vesztették (önmagában ez még nem vezet a törvényellenesség megállapításához akkor, ha az adott tárgyban más törvények a felhatalmazást továbbra is tartalmazzák), hanem arról, hogy azok eredetileg sem feletek meg a bevezetővel szemben támasztott jogszabályi követelményeknek.

[21] A fentiek alapján az Ör. bevezető része ellentétes a Jat. 5. § (4) bekezdésével, az IRM rendelet 54. § (1) és (2) bekezdésével és az 55. § (4) bekezdésével ezért az törvénysértő. A Jat. 8. § (2) bekezdése értelmében nem lehet módosítani – többek között – a rendelet bevezető részét, vagy a hatályba lépett jogszabály hatályba léptető rendelkezését. Így ha a Kúria Önkormányzati Tanácsa ezekkel kapcsolatos törvényellenességet állapít meg, úgy a bevezetővel (vagy hatálybalépéssel) kapcsolatos törvénysértés jogkövetkezményét osztja a rendelet egésze.

[22] A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. egészét a Bszi. 55. § (2) bekezdése alapján megsemmisítette. Jelen ügy bírói kezdeményezés. A Bszi. 56. § (5) bekezdése kivételt meg nem engedő módon az alábbiakról rendelkezik: „Ha az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.” Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt lévő 9.K.32.891/2014. számú és a 9.K.32.940/2014/20. számú ügyben, valamint valamennyi a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható.

A döntés elvi tartalma

[23] Az önkormányzati rendelet bevezető részében pontosan utalni kell azokra a törvényekre, amelyek felhatalmazásán az önkormányzati rendelet nyugszik.

Alkalmazott jogszabályok

[24] 2010. évi CXXX. törvény 5. § (2) és (4) bekezdése, 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésébe és 63/A. § r) pontja, 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 51. §-a, 52. § (1) bekezdése 54. § (1) bekezdése, 55. § (1) bekezdése

Záró rész

[25] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[26] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2015. december 3.

dr. Kozma György sk. a tanács elnöke;
dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó sk. bíró