Köf.5.053/2015/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5053/2015/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró, Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
Az indítványozó: Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal
             (Tatabánya, Bárdos L. utca 2.)
Az érintett önkormányzat:  Esztergom Város Önkormányzata
                (Esztergom, Széchenyi tér 1.)
Az ügy tárgya: szabályozási terv hiánya

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

–      megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzatának az Esztergom Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalu, Kálvária hegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályzási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendelet jogszabályellenes, ezért a rendeletet 2017. május 1-jei hatállyal megsemmisíti.
-    elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az 5002/2012/13. számú határozatával megsemmisítette Esztergom Város Önkormányzatának az Esztergom Hegyvidék (Szentjánoskút, Kenderes, Újfalu, Kálvária hegy, Aranyhegy városrészek) helyi építési szabályzatáról és szabályzási tervéről szóló 45/2008. (VI. 19.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 1. és 2. számú mellékletét, mivel a szabályozási terv elfogadásakor nem folytatták le az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (7) bekezdésében foglalt véleményeztetési eljárást, illetve mert az Ör. 1. és 2. számú melléklete a jogalkotásról szóló 2010. év CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonságot sértette.

[2] A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja az Ör. ellen Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134.§ (1) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva törvényességi felhívással élt. A törvényességi felhívás megállapította, hogy az Ör. szöveges része mellett szabályozási tervet nem tartalmaz, ennek a hiánya sérti a településfejlesztési koncepcióról, az integrált területfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 11.§ (3) bekezdését és az 5. mellékletben foglaltakat. A kormányhivatal felhívta az önkormányzatot, hogy 2015. augusztus 20. napjáig gondoskodjon a törvényes állapot helyreállításáról. A polgármester 2015. július 28. napján kérte a jogsértő állapot helyreállítására biztosított határidő meghosszabbítását. A polgármester kérésére a kormányhivatal a határidőt 2015. szeptember 18-áig meghosszabbította.

[3]     Esztergom Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a 2015. szeptember 24-ei ülésén a törvényességi felhívást megtárgyalta, azzal egyetértett, de a jogsértés orvoslása nem történt meg. A képviselő-testületi ülésen elfogadott Esztergom Város Önkormányzat Képviselő-testületének 485/2015. (IX. 24.) öh. határozata értelmében a Korm. rendeletben előírt eljárás lefolytatásának a vége várhatóan 2017. év vége. Ezek alapján a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése alapján a Kúriához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] Az indítványozó kifejtette, hogy az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontja értelmében a településfejlesztés, településrendezés a helyi önkormányzat kötelező feladata. Idézte – többek között – az Étv. 6/A. § (3) bekezdését, mely szerint a települési önkormányzat az építésügyi feladatát a helyi rendeletek megalkotásával látja el. Az Ör. 1. és 2. számú mellékletében foglalt szabályozási terv a Kúria Köf.5002/2012/13. számú határozata alapján 2012. október 9-én hatályát vesztette, azonban a képviselő-testület ezen döntés óta nem gondoskodott az Ör. mellékletének, vagyis a Hegyvidék szabályozási tervének elkészítéséről, illetve elfogadásáról. A szabályozási terv hiánya a rendelet egészét törvényellenessé teszi, az Ör. e hiány miatt sérti a Korm. rendelet 11. § (3) bekezdését és 5. mellékletét.

[5] Az indítványozó felhívta a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményét is. Az ezen követelmény értelmezésével kapcsolatos 56/2009. (V. 12.) AB határozat, valamint a 140/2010.(VII. 8.) AB határozat vonatkozó részeinek idézését követően az indítványozó arra a következtetésre jutott, hogy mivel az érintett önkormányzat nem gondoskodott az önkormányzati szabályozási terv elkészítéséről és elfogadásáról, a Jat. 2. § (1) bekezdésével is ellentétes jogsértő állapotot idézett elő. Mindezek alapján kezdeményezte, hogy a Kúria az Ör.-t jogszabálysértés miatt vizsgálja felül és a rendelet egészét semmisítse meg.

[6] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot állásfoglalásának beszerzése végett. Az önkormányzat hangsúlyozta, hogy a 484/2015. (IX. 24.) számú önkormányzati határozatában a törvényességi felhívással egyetértett. E határozat a következőket tartalmazza: „Esztergom Város Önkormányzatának Képviselő-testülete felkéri a polgármester útján az aljegyzőt, hogy tájékoztassa a kormányhivatalt, hogy a Képviselő-testület Esztergom város településrendezési eszközeiről szóló 15/2015.(I.22.) öh. határozatának megfelelően elkészítteti Esztergom város új egységes helyi építési szabályzatát és szabályozási tervét. A településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012.(XI.8.) Korm. rendeletben előírt eljárás lefolytatásának vége várhatóan 2017. év vége.” Az érintett önkormányzat szerint a törvényes állapot helyreállításáról tehát gondoskodott, a HÉSZ módosítását megkezdte, azonban tény: az indítványozó által a törvényességi felhívásban megjelölt határidőre a Korm. rendeletben meghatározott egyeztetési eljárást érdemben nem lehetett lefolytatni.

[7]     Az érintett önkormányzat a törvénysértés fennállásával egyetértett, arra kérte a Kúriát, hogy az indítvány alapján az Ör.-t pro futuro 2017. december 31-ei hatállyal semmisítse meg. Kérte továbbá, hogy a Kúria a Bszi. 53. § (1) bekezdése alapján a szakértelemmel rendelkező Filipp Frigyes főépítészt személyesen hallgassa meg.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[8] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

[9]     A Kúria az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatát követve a Köf.5002/2012/13. számú határozatában megsemmisítette az Ör. 1. és 2. számú mellékletét (a szabályozási tervet), mivel az úgy került – egy módosító rendelet útján – elfogadásra, hogy fontos törvényi garanciák sérültek: az Étv. akkori 9. § (7) bekezdésbe foglalt véleményeztetési eljárást nem folytatták le. A szabályozási terv megsemmisítésére nemcsak az Étv. 9. § (7) bekezdésében foglaltak megsértése miatt került sor, hanem a miatt is, hogy a Jat. 2. § (1) bekezdésbe foglalt jogbiztonság is sérelmet szenvedett, mivel a rendelethez csatolt szabályozási tervlapok beazonosíthatatlan módon, egymást követően szerepeltek a rendeletben és nem tartalmaztak megjelölést arra vonatkozóan, hogy azok melyik melléklet részét képezik. Mindezeken túlmenően a szabályozási tervlapokon nem szerepelt jelkulcs, továbbá a szabályozási tervlap a „jóváhagyandó dokumentáció” megjelöléssel volt ellátva, ezáltal a tervlap az el nem fogadottságára utalt.

[10]     Az Ör. 1. és 2. számú melléklete a Köf.5002/2012/13. számú határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követően, 2012. október 4-én vesztette hatályát. Az önkormányzat – az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása szerint – a szabályozási hiányosságot azóta sem pótolta.

[11]     A Köf.5002/2012/13. számú határozat meghozatalát követően az Étv. rendelkezései módosultak, ezt követően került megalkotásra maga a Korm. rendelet is. A jogszabályi változás azonban az indítványban felvetett probléma lényegét nem változtatta meg, a helyi építési szabályzatnak jelenleg is tartalmaznia kell szabályozási tervet. A Korm. rendelet 11. § (3) bekezdése értelmében „[a] helyi építési szabályzat melléklete a szabályozási terv.” A Korm. rendelet 13. § (1) bekezdése szerint a szabályozási terv a településszerkezeti tervvel összhangban készül, az állami ingatlan-nyilvántartási alaptérkép felhasználásával, a szabályozási tartalomnak megfelelő méretarányban. A (2) bekezdés kimondja: a szabályozási terv kötelező, más jogszabály által elrendelt, javasolt és tájékoztató elemeket tartalmaz. A szabályozási terven fel kell tüntetni, hogy „Készült az állami alapadatok felhasználásával”. Míg a 13. § (3) bekezdés akként rendelkezik, hogy „[a] szabályozási terv tartalmazza legalább
    a) az építési övezetek és övezetek lehatárolását és jelét, továbbá
    b) a más jogszabály által elrendelt védelemmel és korlátozással érintett területeket.”
A Korm. rendelet 5. melléklete a helyi építési szabályzat tartalmi követelményeit sorolja fel, a „2. rendelet mellékletei” cím alatt részletezi a szabályozási tervet.  

[12]     A fentiek alapján megállapítható, hogy a szabályozási terv nélküli helyi építési szabályzat – azaz az Ör. – a Korm. rendelet fenti szabályaival ellentétes.
A Kúria megítélése szerint az Ör. vonatkozásában megállapítható a Jat. 2. § (1) bekezdésének a sérelme is. Az Alkotmánybíróság 56/2009. (V.12.) AB határozata, majd ennek nyomán a Kúria Köf.5002/2012/13. számú határozata megállapította: a helyi építési szabályzattal és a szabályozási tervvel szemben a Jat. 2. § (1) bekezdéséből eredő világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelménye fokozott elvárás, tekintettel arra, hogy ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. A szabályozási terv nélküli Ör. a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti jogbiztonságot is sérti.

[13]     A Kúria Önkormányzati Tanácsa észlelte, hogy az Ör.-rel összefüggésben felvetett probléma – a szabályozási terv hiánya – elsősorban nem a Bszi. illetve a Mötv. által szabályozott utólagos normakontroll (önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló) eljáráshoz, hanem a Bszi. 57-59. §-aiban és a Mötv. 137. §-ában szabályozott, a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása eljárásba csatlakozik be. A mulasztásban megnyilvánuló törvényellenesség jogkövetkezménye, hogy a Kúria határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot jogalkotói kötelezettségének teljesítésére. Amennyiben az érintett önkormányzat e kötelezettségének nem tesz eleget, úgy a kormányhivatal kezdeményezheti a rendeletpótlási eljárás elrendelését a Kúriánál.

[14]     Az utólagos normakontroll eljárásban a Bszi. 56. § (2) bekezdése alapján a törvénysértő önkormányzati rendelet ex nunc hatályú megsemmisítése a főszabály. A Bszi. 56. § (3) bekezdése azonban az ex nunc hatályú megsemmisítés helyett lehetővé teszi az ex tunc vagy a pro futuro megsemmisítést is, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja. Megállapítható, hogy az Ör. egészének (a helyi építési szabályzat egészének) ex nunc hatályú megsemmisítésével a törvénysértő állapot nem szűnik meg, a szabályozási hiány fennmarad. Ugyanakkor a pro futuro hatályú megsemmisítés hatásában hasonlít(hat) a mulasztásos törvénysértés megállapításához, amennyiben az adott önkormányzati rendelet jövőre nézve történő hatályvesztésének megállapítására azért kerül sor, hogy az adott határidőig az érintett önkormányzat a törvényeknek megfelelő szabályokat alkossa meg. Amennyiben nem történik meg a jogszabályoknak megfelelő szabályozás, végső hatásában ez az eljárás az adott rendelet megsemmisítését eredményezi.

[15]     Jelen ügyben az indítványozó nem jogszabályon alapuló jogalkotási feladat elmulasztásának megállapítását kezdeményezte, hanem utólagos normakontroll hatáskörben nyújtott be indítványt az Ör. megsemmisítését kezdeményezve. A Bszi. 55. § (1) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja.” A Kúria megítélése szerint az indítványhoz kötöttség nem engedi meg, hogy a Kúria az indítvány alapján más hatáskörben járjon el, mint amelyikben az indítványozó kérelmét benyújtotta, különösen nem engedi a hivatalból áttérést önkormányzati rendeletet érintő mulasztásos törvénysértés megállapítására, hiszen annak végső kifutása a rendeletpótlás lehet, amelyet szintén csak a kormányhivatal indítványozhat.

[16]     A fentieket – továbbá az érintett önkormányzat állásfoglalásában is kérteket – figyelembe véve a Kúria az Ör.-t 2017. május 1-jei hatállyal semmisítette meg, több mint egy évet biztosítva az önkormányzat számára a jogszabályokkal összhangban történő Ör. megalkotására.

[17]     Az érintett önkormányzat kezdeményezte megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását is. A Kúria úgy ítélte meg, hogy az ügyben személyes meghallgatásra nincs szükség, a jogi probléma a jogszabályok összevetése alapján megalapozottan rendezhető.

A döntés elvi tartalma

[18]  A helyi építési szabályzat melléklete a szabályozási terv, jogszabálysértő az a helyi építési szabályzatról szóló önkormányzati rendelet, amely nem tartalmaz szabályozási tervet.

Alkalmazott jogszabályok

[19] 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 11.§ (3) bekezdése, 5. melléklet
2010. év CXXX. törvény 2. § (1) bekezdés

Záró rész

[20] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor. Az általános alkalmazási tilalom a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján került elrendelésre.

[21] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2016. március 8.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erszébet sk. bíró