Köf.5.055/2015/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5055/2015/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke, dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
Az indítványozó: Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
               (Zalaegerszeg, Várkör út 2.)
Az érintett önkormányzat: Hévíz Város Önkormányzata
                (Hévíz, Kossuth Lajos utca 1.)
Az ügy tárgya: taxiállomás használata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa
–     megállapítja, hogy Hévíz Város Önkormányzata Képviselő-testületének a  közterületek használatáról szóló 28/2005. (XII.15.) önkormányzati rendeletet módosító 4/2015. (II.17.) önkormányzati rendelet 7. § második mondata – a 28/2005. (XII.15.) önkormányzati rendelet 18. § (2) bekezdésének a folyamatos ügyekben történő alkalmazására vonatkozó rendelkezése – törvényellenes volt, ezért az nem alkalmazható a Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 4.K.27.322/2015/6. számú ügyben, illetve valamennyi, e határozat közzétételekor valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben.
–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes kérelmére Hévíz Város Polgármestere engedélyezte felperesnek közterületi taxiállomáson egy taxi kiállási hely használatát 2014. augusztus 1. napjától 2014. augusztus 31. napjáig. A felperes 2014. október 27-én ismételten közterület-használati engedély kiadását kérte 2014. november 3. és 2015. november 3. közötti időszakra. A polgármester, mint elsőfokú hatóság a VFO/627-4/2014. számú határozatában a kérelmet elutasította. A határozat jogi indokolása Hévíz Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közterületek használatáról szóló 28/2005. (XII.15.) önkormányzati rendeletén (a továbbiakban: Ör.) alapult. A fellebbezés során eljárt Hévíz Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a 318/2014. (XI. 27.) számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta azzal az indokkal, hogy az Ör. szerint további engedély nem adható ki, a várakozóhelyek egyben férőhelyek is, és vélelmezni kell, hogy a várakozóhelyeket az összes taxi-engedéllyel rendelkező használja.

[2] A felperes az önkormányzati határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Az ügyben eljárt Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.030/2015/10. számú ítéletével a képviselő-testület alperes határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatállyal hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. A bíróság szerint nincs olyan önkormányzati rendeleti rendelkezés, amely szerint a kiadható közterület-használati engedélynek a taxi kiállási helyek számához kellene igazodnia. Az Ör. 10. §-a csak két elutasítási okot tartalmaz, amelyekbe a határozatban hivatkozott ok nem szerepel. Az Ör. szerint az engedéllyel rendelkezők alanyi jogon, érkezési sorrendben jogosultak a taxi kiállási hely használatára, amelyből következik, hogy nemcsak 17, hanem több engedély is kiadható.

[3] A bíróság az új eljárásra azt az iránymutatást adta, hogy az alperesnek ismételten el kell bírálnia a felperes közterület-használati engedély kiadása iránti kérelmét.

[4] Az érintett önkormányzat a per folyamata alatt a 4/2015. (II.17.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Módör.) 3. §-ával módosította az Ör. 18. §-át. Az Ör. újonnan beiktatott 18. § (2) bekezdése szerint: „A taxiállomásokra vonatkozóan legfeljebb a 2. mellékletben meghatározott számú taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély adható ki.” A Módör. 7. §-a rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni rendelte.

[5] A megismételt eljárás során az elsőfokú hatóság a felperes taxiállomás használatára vonatkozó közterület-használati engedély iránti kérelmét a SZO/95-11/2015. számú határozatával ismételten elutasította, a határozatát az Ör. módosított 18. § (2)-(3) bekezdéseire alapozta. A felperes fellebbezése során eljárt alperesi képviselő-testület a 207/2015. (VII.15.) határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

[6] A felperes a Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz benyújtott keresetében az alperesi önkormányzat 207/2015. (VII.15.) számú határozatának az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatályú hatályon kívül helyezését és új eljárásra kötelezését kérte. Tájékoztatta egyben a bíróságot, hogy az Alapvető Jogok Biztosa indítványozta az Alkotmánybíróságnál az Ör. 18. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését, az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében rögzített vállalkozáshoz való jog, valamint az alapjog-korlátozásra irányadó I. cikk (3) bekezdésébe ütközés miatt.

[7] Az ügyben eljáró Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó) a 4.K.27.322/2015/6. számú végzésében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 48. § (3) bekezdése és a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/C. § (1) bekezdése alapján a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[8] A Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó) álláspontja szerint a Módör. 7. § második mondata az Ör. 18. § (2) bekezdése tekintetében a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdésébe ütközik. Előadta, hogy az ügyben született korábbi 4.K.27.030/2015/10. számú ítélet szerint az Ör. 18. §-át nem lehet akként értelmezni, hogy kizárólag annyi közterület-használati engedély adható ki személy taxi szolgáltatás céljából, mint ahány taxiállomáshely a városban van. Ehhez képest módosította az önkormányzat az Ör. 18-át, amelynek (2) bekezdése  kimondja, hogy legfeljebb a 2. számú mellékletben meghatározott számú, azaz 17 darab taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély adható ki. Ezt a szabályt a Módör. 7. §-a értelmében a folyamatban lévő ügyekben, tehát a felperes kérelmének az elbírálása során is alkalmazni kell.

[9] A Jat. 2. § (2) bekezdése tiltja a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő visszamenőleges hatályú jogalkotást. A folyamatos ügyekben való alkalmazást elrendelő jogszabályi rendelkezések visszaható hatálya tekintetében az indítványozó több alkotmánybírósági határozatot is idézett. Véleménye, hogy a perbeli esetben olyan ügyben kellett alkalmazni az Ör. jogot korlátozó 18. § (2) bekezdését, amely jogerős közigazgatási határozattal még nem zárult le. Ez a korlátozás visszamenőleges hatályú, mert megváltoztatja a közterület-használati engedély kiadása iránti eljárás kezdeményezésekori körülményeit a felperes terhére

[10] Az indítványozó utalt arra, hogy a Jat. 12. § (1) bekezdésére figyelemmel a szabályozási átmenetről rendelkező Módör. 7. § második mondata nem tekinthető végrehajtottnak, az továbbra is hatályos, így ha ezt a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisíti, akkor a módosított 18. § (2) bekezdését csak a 2015. február 18. napját követően benyújtott kérelmekre lehetne alkalmazni.

[11] Az indítványozó a 4.K.27.322/2015/6. számú végzésében az ügyben való alkalmazási tilalom kimondása miatt kezdeményezte a Kúria eljárását.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[12] Az indítványozó határozott kérelmet a Módör. 7. § második mondata – a folyamatos ügyekre történő alkalmazást lehetővé tevő rendelkezés – vonatkozásában fogalmazott meg, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa is csak e tekintetben folytatta le a vizsgálatot. A Módör. 7. §-a szerint a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba és a hatálybalépést követő napon hatályát veszti. A rendelet rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.

[13] A Kúria elsőként azt állapította meg, hogy a Módör. már nincs hatályban. A Módör. 7. § (1) bekezdése alapján rendelkezései beépültek az Ör.-be, se a Nemzeti Jogszabálytár (www.njt.hu) hivatalos oldalán, se Hévíz Város Önkormányzatának hivatalos honlapján (http://onkormanyzat.heviz.hu/onkormanyzat/rendeletek) nem szerepel a Módör., mint kihirdetett hatályos jogszabály. Bár a Jat. 12. § (1) bekezdése alapján a folyamatban lévő ügyekre irányadó rendelkezést (a Módör. 7. § második mondatát) valóban nem lehet végrehajtottnak tekinteni, de a kúriai eljárás során nem merült fel olyan adat, amely szerint az Ör. 7. § (2) bekezdés második mondata hatályban maradt (a honlapokon szereplő hivatalos szöveg sem tartalmaz az Ör. 18. § (2) bekezdésének alkalmazhatóságára irányadó szabályt).

[14] Annak ellenére, hogy az Ör. 7. §-a formálisan már nincs hatályban a Kúria Önkormányzati Tanácsa annak törvényességét érdemben vizsgálhatja: a Kúria ugyanis jelen ügyben a Bszi. 48. § (3) bekezdése szerinti konkrét normakontroll – bírói kezdeményezés – hatáskörben jár el, s e hatáskörben a Bszi. 51. § (1) bekezdés d) pontja és 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet, önkormányzati rendeleti rendelkezés is vizsgálandó. Ennek oka, hogy a már hatályon kívül helyezett szabályt a konkrét ügyben még alkalmazni kell. Erre tekintettel – valamint arra, hogy a jogbiztonság alapján az Ör. 18. § (2) bekezdésének alkalmazhatóságáról egyértelműen állást kell foglalni – a Kúria az érdemi vizsgálatot lefolytatta.

[15] A Jat. 2. § (2) bekezdése szerint jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

[16] Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a jogbiztonság elvéből fakadó visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. Az 57/1994. (XI. 17.) AB határozat szerint valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatályba léptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell (ABH 1994, 316, 324.).

[17] Jelen ügyben megállapítható, hogy a felperes ismételt közterület-használati kérelmét 2014. október 27-én nyújtotta be, az érintett önkormányzat a másodfokú határozatot 2014. november 27-én hozta meg, majd a bírósági eljárás alatt – a bírósági döntés 2015. május 6-ai meghozatala előtt – 2015. február 17-én megalkotta a Módör.-t. A Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 4.K.27.030/2015/10. számú ítéletében az Ör.-nek a felperes ismételt közterület-használati engedély iránti kérelme benyújtásának időpontjában, azaz a 2014. október 27-én hatályos szövegét vette figyelembe amikor megállapította, hogy az Ör.-ben nincs olyan rendelkezés, hogy csak annyi engedély adható ki, ahány taxi kiállási hely van a városban, az Ör. 18. § (1)-(2) bekezdéséből az következik, hogy kizárólagos engedély nem adható ki, az engedéllyel rendelkezők alanyi jogon, érkezési sorrendben jogosultak használni a taxi kiállási helyeket.

[18] Az új eljárás során az önkormányzat nem az Ör. bírósági értelmezését követte, hanem akként módosította az Ör.-t, ahogy az a polgármester, illetve a képviselő-testület korábbi értelmezésének – szemben a bíróság értelmezésével – megfelel. A változás a következő:

[19] Az Ör.-nek a felperes kérelme alapján meghozott korábbi alperesi határozat kiadásakor hatályos rendelkezései szerint:

[20] 18. § (1)  Taxiállomás létesítésére vagy használatára kizárólagos joggal közterület-használati engedély nem adható.
(2) A taxi kiállási helyeket minden közterület-használati engedéllyel rendelkező személy alanyi jogon, érkezési sorrendben, a KRESZ előírásait betartva használhatja.
(4)  A város területén a taxiállomások kijelölését a 2. melléklet tartalmazza.

[21] A fentiek alapján látható, hogy helyes értelmezéssel jutott a Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság arra, hogy kizárólagos jogú közterület-használati engedély nem adható, s az engedély jogosultja alanyi jogon használhatja a taxi-kiállási helyeket – értelemszerűen, ha van még hely.

A Módör. által megállapított 18. §-a a következőképpen rendelkezik.

[22] 18. § (1) Személytaxi-szolgáltatás tevékenység folytatása céljából Hévíz közútjain és közterein az Önkormányzat által kialakított taxiállomások vehetők igénybe, amelyek használatára az engedélyt a polgármester adja ki. Taxiállomás használatára kizárólagos joggal közterület-használati engedély nem adható.
(2) A taxiállomásokra vonatkozóan legfeljebb a 2. mellékletben meghatározott számú taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély adható ki.
(3) A taxiállomásokat minden közterület-használati engedéllyel rendelkező személytaxi-szolgáltatást végző, érkezési sorrendben, a KRESZ előírásait betartva használhatja.
(6) A város területén a taxiállomások kijelölését a 2. melléklet tartalmazza.

[23] Látható tehát, hogy a Módör. által megállapított szöveg megszüntette az alanyi jogi jelleget, s összekapcsolta a mellékletben meghatározott számú taxi kiállási helyeket a közterület-használati engedély kiadhatóságával. A Kúria megítélése szerint ezért helytálló jelen ügyben az indítványozó azon érve, hogy az Ör. 18. § (2) bekezdése a felperes esetében a felperes helyzetét hátrányosan érintő visszamenőleges jogalkotásnak minősül, amennyiben a 2015. február 18. előtt (a Módör. hatálybalépése előtt) benyújtott kérelmekre is alkalmazni kell. Mindezek miatt a Módör. 7. § második mondata ellentétes a Jat. 2. § (2) bekezdésében foglalt  tiltó rendelkezéssel. Figyelembe kell venni továbbá, hogy jelen ügyben az érintett önkormányzat a bírósági eljárás alatt, a bíróság előtt folyamatban lévő ügyet is érintően módosította akként a rendeletet, hogy az az önkormányzat korábbi önkormányzati hatósági ügyben hozott döntésének megfelelő legyen. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendeletek vizsgálata során használta az ún. jogalkotói hatalommal való visszaélés fogalmát azon esetekben amikor vélelmezhető volt, hogy az adott önkormányzat a rendeletalkotásra vonatkozó közhatalmi jogosítvánnyal nem teljes egészében a rendelétetésének megfelelően élt. (lásd: 55/1993. (X.15.) AB határozat ABH 1993, 501.; 1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 710; 49/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 519.)

[24] A Kúria a fentiek alapján megállapította, hogy a Módör. 7. § második mondata az Ör. 18. § (2) bekezdése alkalmazási körében törvényellenes volt, ezért e rendelkezés nem alkalmazható a  Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 4.K.27.322/2015/6. számú ügyben, illetve a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján valamennyi, valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben. A Kúria e határozata értelmében tehát az Ör. 18. § (2) bekezdése a bírósági eljárásokban csak akkor alkalmazható, ha a taxiállomás használatára jogosító közterület-használat iránti kérelmet 2015. február 18-át (a Módör. hatálybalépését) követően nyújtották be.

[25] A Kúria jelen határozatában nem foglalkozott a taxiengedélyek számának Ör. 18. §-ában fogalt korlátozása és a vállalkozáshoz való jog, illetve a foglalkozás szabad megválasztása kapcsolatával. Ez a probléma – a jelezett ombudsmani indítvány alapján – az alkotmánybírósági eljárás tárgya.

A döntés elvi tartalma:

[26] A visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik a folyamatban lévő ügyekre is kiterjedő – a fél számára hátrányosabb helyzetet teremtő – rendeletmódosítás.

Alkalmazott jogszabályok

[27] 2010. évi CXXX. törvény 2. § (2) bekezdés

Záró rész

[28] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor. Az általános alkalmazási tilalom a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján került elrendelésre.

[29] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2016. február 9.

dr. Kozma György sk. a tanács elnöke;
dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet sk. bíró