Köm.5.001/2016/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsa
határozata

Az ügy száma: Köm.5001/2016/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró; dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
Az indítványozó: Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal
Az indítványozó képviselője: dr. Kun Ágnes jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Fegyvernek Város Önkormányzata
Az ügy tárgya: hulladékgazdálkodás helyi szabályozása

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Fegyvernek Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékgazdálkodásról szóló 10/2003. (III.6.) önkormányzati rendelet 9. § (1) bekezdés c) pontja, valamint 18. §-a törvényellenesek, ezért e rendelkezéseket 2016. július 15-ével megsemmisíti;
- Fegyvernek Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékgazdálkodásról szóló 10/2003. (III.6.) önkormányzati rendelet 6. § (4) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;
- megállapítja, hogy Fegyvernek Város Önkormányzata a települési szilárd hulladékgazdálkodásról szóló 10/2003. (III.6.) önkormányzati rendeletében nem tett eleget a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény 35. § (1) bekezdés e) pont utolsó fordulatában és f) pontjában foglalt jogalkotói feladatának, ezért elrendeli, hogy jogalkotói kötelezettségét 2016. július 15-ig teljesítse;
- az eljárását megszünteti a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény 35. § (1) bekezdés g) pontjából eredő mulasztásban megnyilvánuló törvényellenesség megállapítása tekintetében.
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdés a) pontja alapján 2015. október 8-án törvényességi felhívással élt Fegyvernek Város Önkormányzata felé a települési szilárd hulladékgazdálkodásról szóló 10/2003. (III.6.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 9. § (1) bekezdés a) és c) pontját, 18. § (2)-(4) bekezdését és 6. § (4)-(5) bekezdését érintően. Az érintett önkormányzat a törvényességi felhívásban foglalt határidő meghosszabbítását kérte, amelyet az indítványozó 2015. december 10-ig engedélyezett. Fegyvernek Város Önkormányzat Képviselő-testülete 2015. november 26-ai ülésének jegyzőkönyve, valamint a jegyző törvényességi felhívásra adott válasza szerint a képviselő-testület napirendre tűzte a törvényességi felhívásnak megfelelően előkészített rendelet-tervezetet, azonban azt nem fogadta el, s egyéb módon sem intézkedett a törvényességi felhívásban feltárt helyzet megszüntetése érdekében.

[2] Az indítványozó a Mötv. 136. § (2) bekezdése és 137. § (1) bekezdése alapján a Kúriához fordult, indítványában az Ör. törvényességi vizsgálatát kezdeményezte.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[3] Az indítványozó két hatáskörben – az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában foglalt önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközése és a d) pontja szerinti helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása hatáskörökben – is eljárást kezdeményezett.

[4] Az utólagos normakontroll körében az Ör.  9. § (1) bekezdés a) és c) pontjai, 18. § (2)-(4) bekezdése és 6. § (4) bekezdése törvényességi vizsgálatára és megsemmisítésére tett indítványt.

[5] Az indítványozó kifejtette, hogy az Ör. 9. § (1) bekezdés a) és c) pontjai ugyanazzal a szabályozási tartalommal bírnak, ezért sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-át.

[6] Az Ör. 18. § (2)-(4) bekezdései arról szólnak, hogy azok az ingatlanhasználók akik nem kötnek szerződést a közszolgáltatóval, negyedévente 3 db 120 literes zsákot kapnak és az számlázásra kerül. Az indítványozó szerint e szabály ellentétes a szállítási gyakoriság figyelembe vételét előíró, a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Ht.) 38. § (1) bekezdésével, valamint a szállítási gyakoriságot szabályozó 16/2002. (IV.10.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüM rendelet) 5. §-ával. Az indítványozó a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás végzésének feltételeiről szóló 385/2014. (XII.31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 7. §-át idézte, amely választási lehetőségeket kínál fel az ingatlanhasználók számára. A Korm. rendelet és az EüM rendelet idézett szabályai alapján a nagyvárosias és a kisvárosias lakóterületen hetente legalább kétszer egyéb lakóterületen hetente legalább egyszer biztosítani kell a bomló szerves anyagot tartalmazó hulladék elszállítását. Az Ör. 18. § (2)-(4) bekezdései a jelölt magasabb szintű jogszabályokkal ellentétesek.

[7] Az Ör. 6. § (4) bekezdése értelmében az ingatlan tulajdonosa maga dönti el, hogy minden héten vagy csak egyes hetekben adja át a hulladékot elszállításra. E szabály az indítványozó szerint szintén a Ht. 38. § (1) bekezdésébe, az EüM rendelet 5. §-ába valamint a Korm. rendelet 7. §-ába ütközik, mivel a magasabb jogszabályok szerint az ingatlantulajdonos a közszolgáltatást a szállítás gyakorisága figyelembevételével, nem pedig saját választása alapján veszi igénybe.

[8] Az indítványozó a mulasztásos törvénysértés vizsgálata körében kezdeményezte annak megállapítását, hogy:
- a Ht. 35. § (1) bekezdés e) pontjába felsorolt felhatalmazásokból az Ör. nem szabályozta az ingatlanhasználó részéről a szüneteltetés eseteit;
- a Ht. 35. § (1) bekezdés f) pontjába foglalt felhatalmazás ellenére az Ör. nem tartalmaz az üdülőingatlanra vonatkozó sajátos szabályokat;
- a Ht. 35. § (1) bekezdés g) pontja alapján a személyes adatok kezelésének szabályait sem rendezte az érintett önkormányzat.   

[9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot az üggyel kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából.

A Kúria döntésének jogi indoka

[10] A Jat. 3. §-a szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. Az Ör. 9. §-a a szolgáltatást igénybe vevők kötelezettségei cím alatt a következőképpen rendelkezik:
„9. § (1) Az ingatlan tulajdonosa köteles szerződést kötni, minimum egy éves időtartamra a közszolgáltatóval az e rendelet 8. §-a szerinti hulladékszállításra az alábbi módozatok szerint:
a) 120 literes vagy 240 literes vagy 1100 literes gyűjtő edényzetre és egy frakciós (háztartásban használt műanyag flakon) hulladékgyűjtés egyszer használatos zsákban
b) ingatlanonként havi 1 db, összesen évi 12 db egyszer használatos 120 literes zsákra és egy frakciós (háztartásban használt műanyag flakon) hulladékgyűjtés egyszer használatos zsákban
c.) 120 literes vagy 240 literes vagy 1100 literes gyűjtő edényzet használata mellett egy frakciós (háztartásban használt műanyag flakon) hulladékgyűjtés egyszer használatos zsákban
d.) 65 év feletti egyedül élő esetén 6 db zsák.”

[11] Megállapítható, hogy az indítványban foglaltak megalapozottak abból a szempontból, hogy az Ör. 9. § (1) bekezdés a) és c) pontjainak azonos a szabályozási tartalma, így a szabályozás indokolatlanul párhuzamossá vált. A Kúria megítélése szerint az Ör. 9. §-ára való hivatkozás kiszámíthatóságát – és így a jogbiztonságot – is sértheti a két külön pontba szedett, de lényegeben azonos tartalmú szabály. Erre tekintettel a Kúria a 9. § (1) bekezdés a) és c) pontját megsemmisítette. A megsemmisítés időpontját a Kúria a Bszi. 56. § (3) bekezdésében foglalt lehetőségével élve a jövőre nézve, 2016. július 15-tel állapította meg, lehetőséget adva az érintett önkormányzatnak a következetes újraszabályozásra, a megsemmisített két pont helyett az egységes szabályozás és hivatkozási rend kialakítására.

[12] Az indítványozó vizsgálni és megsemmisíteni kérte az Ör. 18. § (2)-(4) bekezdéseit. Az Ör. 18. §  szövege szerint:
„(1) A ingatlan tulajdonosa felé közszolgáltatási díjat szerződés alapján a közszolgáltató a rendelet 9. § (1) bekezdés a) c) és e) pontja esetén naptári negyedévet követő hó 15-ig számlázza, melyet az ingatlan tulajdonosa 8 napon belül köteles kiegyenlíteni.
(2) A ingatlan tulajdonosa felé közszolgáltatási díjat szerződés alapján a közszolgáltató a rendelet 9. § (1) bekezdés b) pontja esetén naptári félévet követő hó 15-ig számlázza, melyet ingatlan tulajdonosa 8 napon belül köteles kiegyenlíteni.
(3) A rendelet 18.§ (2) bekezdéstől eltérően, az az ingatlantulajdonos, aki e rendelet szerint közszolgáltatásra szerződést nem köt, részére a közszolgáltató a tárgyi negyedévet követő hó 1-5-ig 3 db 120 literes zsákot biztosít az éves díj időarányos díjának (a rendelet 1. sz. mellékletének 4. pontja) megfizetése fejében, melyet a közszolgáltató pénztárhelyiségében vehető át és fizethet meg.
(4) Aki nem tesz eleget az (1)-(3) bekezdésben foglaltaknak, azok részére a számla, illetve 3 db zsák ingatlantulajdonos címén kerül átadásra a tárgyi negyedévet követő hó 6-10-ig. Ez esetben a díjat helyszínen vagy átutalással 8 napon belül kell megfizetni. A zsák költségén felül a kiszállítás költsége nettó 100.- Ft/alkalom összeget is meg kell fizetni. Amennyiben nem sikerül helyszínen átadni, akkor a zsák postán került kikézbesítésre. Ebben az esetben a zsák költségén felül a postaköltséget is meg kell téríteni.”

[13] A Kúria a fenti szöveggel kapcsolatban elsőként a következőket állapította meg: bár az indítványozó nem kérte vizsgálni az Ör. 18. § (1) bekezdését, azonban megállapítható, hogy az Ör. 9. § (1) bekezdésének – az indítványozó által mellékelt rendeletben – nincs e) pontja, a felsorolás a 9. § (1) bekezdés a) pontjától d) pontjáig tart. A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. A Kúria gyakorlata szerint az a rendelet-szerkesztési megoldás, amely olyan jogszabályra, jogszabályhelyre utal amely valójában nem létezik, vagy nincs hatályban, illetve amely alapján pontosan nem állapítható meg az a jogszabály(hely) amelyre a rendelet utal, a Jat. 2. § (1) bekezdését sérti.

[14] A Bszi. 55. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja. E szabály alapján terjesztette ki a Kúria a vizsgálatot az Ör. 18. § (1) bekezdésére.

[15] Az Ör. 18. § (3)-(4) bekezdésével összefüggésben a Kúria a következőkre mutat rá: a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás kötelező közszolgáltatás. Törvényi alapját a Ht. teremti meg. A Ht. 33. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat az önkormányzati hulladékgazdálkodási közfeladat ellátását a közszolgáltatóval kötött hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés útján biztosítja. A Ht. 38. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ingatlanhasználó a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásához szükséges feltételeket a közszolgáltató részére biztosítja, és a közszolgáltatást igénybe veszi. A 38. § (2) bekezdése alapján az ingatlanhasználó a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásáért hulladékgazdálkodási közszolgáltatási díjat fizet az e törvényben, valamint a miniszter rendeletében meghatározott feltételek szerint.

[16] A Kúria a közszolgáltatás kötelező igénybevételével kapcsolatban rámutat, hogy a települési hulladék elszállítása és ártalmatlanítása közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló szolgáltatás, melynek igénybevétele az ellátott területen az önkormányzati rendeletben meghatározott módon az ingatlan tulajdonosa, használója részére kötelező. A Korm. rendelet meghatározza a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás végzésének feltételeit, külön rész szabályozza a települési hulladék gyűjtésére szolgáló gyűjtőedény méretére és jelölésére vonatkozó szabályokat. A Korm. rendelet 7. §-a – a szolgáltatás és ellenszolgáltatás közötti értékarányosság biztosítása érdekében – az ingatlanhasználó részére biztosítja a különböző űrmértékű gyűjtőedények közüli választási lehetőséget, ami a 8. § (2) bekezdése értelmében lehet hulladékgyűjtő zsák is. A központi jogszabályok körében a törvényen és a Korm. rendeleten kívül az EüM rendelet is fogalmaz meg szabályokat a közegészségügyi követelmények tekintetében. Az indítványozó által jelölt 5. § (2) bekezdés értelmében „[a] bomló szerves anyagot tartalmazó hulladékot az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 10. §-a (2) bekezdésének 1. és 2. pontja szerinti nagyvárosias és kisvárosias lakóterületen hetente legalább kétszer, egyéb lakóterületen hetente legalább egyszer, illetőleg szükség szerint nagyobb gyakorisággal el kell szállítani.” E szabály szerint tehát hetente egyszer mindenképpen el kell szállítani a bomló szerves anyagot tartalmazó hulladékot.

[17] A fenti szabályösszesség kijelöli a helyi önkormányzati rendeletalkotás kereteit. Annak pontos tartalmát a Ht. adja meg: a 35. § (1) bekezdése tételesen, önkormányzati rendelet megalkotására felhatalmazó rendelkezéseket fogalmaz meg a települési önkormányzat képviselő-testülete számára a tárgyban.

[18] Az Ör. 18. § (3) bekezdése azon ingatlan-tulajdonosokról szól, akik közszolgáltatási szerződést nem kötnek, a 18. § (4) bekezdése pedig arról (is), aki még a 18. § (3) bekezdésben meghatározottaknak sem tesz eleget. A Ht. fentebb idézett 38. § (1) bekezdése alapján a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás igénybevétele kötelező, ezt a Ht. 38. § (2) bekezdésében meghatározott közszolgáltatási díjat is magában foglaló szerződés biztosítja. A Kúria megítélése szerint a Htv. 38. § (1) bekezdésével ellentétes az a szabályozás, amely a kötelező közszolgáltatás igénybevételének alapját képező szerződés-kötési kötelezettség alól (továbbá a szállítási rendszerességre vonatkozó magasabb szintű jogszabályi rendelkezések betartása alól) felmentést ad.

[19] A fentiek alapján a Kúria megállapította az Ör. 18. § (1) és (3)-(4) bekezdései törvényellenességét [a Jat. 2. § (1) bekezdése és a Htv. 38. § (1) bekezdése alapján]. A szoros összefüggésre – és az egységes új szabályozás kialakításának szükségességére tekintettel – a Kúria a 18. § egészét megsemmisítette, azt azonban pro futuro, 2016. július 15-ei hatállyal. A jövőre nézve történő megsemmisítéssel a Kúria ez esetben is időt kívánt biztosítani az önkormányzat számára a törvénnyel összhangban lévő szabályok megalkotására.

[20] Az indítványozó az Ör. 6. § (4) bekezdésének is kérte a törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. A vizsgálni kért szabály szerint: „(4) Az ingatlan tulajdonos maga dönti el, hogy minden héten, vagy csak egyes heteken, de a (3) bek. szerinti időpontokban adja át a hulladékot elszállításra.” A (3) bekezdés körzetekre lebontva határozza meg, hogy a hét mely napján hány órakor kerül a hulladék elszállításra.

[21] Megállapítható, hogy ha e szabály nem szerepelne, az Ör.-ben az ingatlantulajdonosnak akkor is szabadságában állna, hogy az elszállítás időpontjában átadja-e a szemetet: nyilvánvaló, hogy a szemétkibocsátás mennyiségétől és összetételétől (pl. hogy keletkezett-e az adott időszakban bomló szerves anyag hulladék) függően kerül a szemét átadásra. Az Ör. 6. § (4) bekezdésétől függetlenül a közszolgáltató biztosítja a szemét heti rendszerességgel való elszállítását, eleget téve a Korm. rend. és az  EüM rendelet szabályainak, az Ör. 6. § (4) bekezdésből nem következik, hogy pl. a bomló szerves anyagot nem szállítják el hetente. Erre tekintettel a Kúria  Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján az Ör. 6. § (4) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

[22] A Kúria végül a Bszi. 57-61. §-ai valamint a Mötv. 137. §-a alapján a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási feladatának elmulasztásával kapcsolatos indítványozói érveket tekintette át. A Ht. 35. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
(...)
„e) az ingatlanhasználót terhelő, miniszteri rendeletben nem szabályozott díjfizetési kötelezettséget, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények, továbbá az ingatlanhasználó részéről történő szüneteltetés eseteit;
f) az üdülőingatlanokra vonatkozó sajátos szabályokat”.

[23] Az indítványozó azért kérte a mulasztásban megnyilvánuló törvényellenesség megállapítását, mert az érintett önkormányzat nem szabályozta az ingatlanhasználó részéről történő szüneteltetés eseteit, valamint az üdülőingatlanokra vonatkozó sajátos szabályokat. Mint fentebb kifejtésre került a Kúria a Bszi. 52. §-a alapján lehetőséget adott az érintett  önkormányzatnak állásfoglalása ismertetésére, azonban az érintett önkormányzat ezzel a lehetőségével nem élt, nem cáfolta az indítványozó szabályozási hiányra vonatkozó felvetését.  Az indítványozó által megküldött Ör. áttekintése alapján sem állapítható meg, hogy az érintett önkormányzat a Ht. 35. § (1) bekezdés e) pont utolsó fordulatában és f) pontjában foglalt jogalkotói kötelezettségének eleget tett. Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 59. §-a alapján elrendelte, hogy az érintett önkormányzat jogalkotási kötelezettségének 2016. július 15-ig tegyen eleget.

[24] Az indítványozó a Ht. 35. § (1) bekezdés g) pontjába foglalt felhatalmazás nem teljesítését is sérelmezte. E szabály az indítvány benyújtásakor akként rendelkezett, hogy a települési önkormányzat szabályozni köteles a hulladékgazdálkodási közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (a természetes személyazonosító adatok, valamint a lakcím) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket is. Az indítvány benyújtását követően a Ht. 35. § (1) bekezdés g) pontját – 2016. április 1-jei hatállyal – hatályon kívül helyezte a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény módosításáról szóló 2015. évi CCXXI. törvény 3. §-a. A  felhatalmazó rendelkezés hatályon kívül helyezése folytán a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása e tekintetben nem állapítható meg, így a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Ht. 35. § (1) bekezdés g) pontján alapuló mulasztásos törvénysértés megállapítására irányuló eljárást megszüntette.

A döntés elvi tartalma:

[25] A helyi önkormányzat a hulladékgazdálkodás szabályozása során valamennyi felhatalmazó rendelkezésnek köteles eleget tenni a felhatalmazás kereteinek betartásával.

Alkalmazott jogszabályok és irányadó joggyakorlat:

[26] 2010. évi CXXX. törvény 3. §
2012. évi CLXXXV. törvény 35. § (1) bekezdés, 38. § (1) bekezdés
385/2014. (XII.31.) Korm. rendelet 7. §
16/2002. (IV.10.) EüM rendelet 5. §

Záró rész

[27] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[28] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2016. április 26.

dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet sk. bíró