A KÚRIA
végzése
Az ügy száma: Kvk.III.37.655/2019/4.
A tanács tagjai: dr. Kovács András a tanács elnöke
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet előadó bíró
dr. Sperka Kálmán bíró
A kérelmező: Magyar Szocialista Párt
A kérelmező képviselője: (…) ügyvéd
Az ügy tárgya: választási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság
112/2019. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 112/2019. számú határozatát helybenhagyja.
A feljegyzett felülvizsgálati illetéket az állam viseli.
A végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat szempontjából lényeges tényállás
[1] A Magyar Szocialista Párt (a továbbiakban: Beadványozó/Kérelmező) 2019. május 14-én kifogást nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) arra hivatkozással, hogy az NKM Áramszolgáltató Zrt. és az NKM Áramhálózati Kft. (a továbbiakban: Társaságok) a Kérelmezőnek a 2019. május 3-án elküldött választási plakát elhelyezésére vonatkozó tulajdonosi hozzájárulási kérelméről a kifogás benyújtásának időpontjáig még nem döntöttek. Kérelmező szerint a Társaságok ezen mulasztása megvalósítja a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelmét.
[2] Előadta, hogy a Társaságok a kifogás benyújtásának napjával számolva 11 napja, illetve 7 munkanapja nem döntöttek a kérelmező tulajdonosi hozzájárulás iránti igényéről, amivel – figyelemmel a technikai előkészítés időigényességére is – ellehetetlenítik a Kérelmező választási plakátokkal folytatott kampánytevékenységét a Társaságok szolgáltatási területén.
[3] Az igénylés benyújtásakor a kampányidőszakból még 23 nap, tehát majdnem fele, a kifogás benyújtásakor pedig már csak 12 nap volt hátra.
[4] Álláspontja szerint a kérelem elbírálására megfelelő lehetősége lett volna a társaságoknak, rendelkeznek jelentős számú munkavállalóval, illetőleg külön űrlap állt rendelkezésére az igények elbírálására.
Az NVB határozata
[5] Az NVB 112/2019. számú határozatával a kifogást elutasította.
[6] Rögzítette, hogy abban kellett állást foglalnia, hogy a Ve. 144. § (4) bekezdés a) pontja szerinti engedélyezési aktus tekintetében a Ve. alapelvi és egyéb rendelkezései alapján megállapítható-e olyan határidő, amelynek elmulasztása a tulajdonos, illetőleg a bérlő tekintetében megalapozza választásra irányadó jogszabály megsértését.
[7] Kifejtette, hogy a Ve. 144. §-ának 2018. szeptember 1-től hatályba lépett módosítása jelentősen megváltoztatta a korábbi szabályozást, az a) pontos eset immáron minden magántulajdonban lévő dolog tekintetében azt a kötelezettséget rója a jelöltek és jelölő szervezetek részére, hogy a választási plakát elhelyezése előtt kérjenek hozzájárulást a dolog tulajdonosától, bérlőjétől, és csak a jogosult által adott kifejezett, előzetes írásbeli hozzájárulás esetén helyezhetik el a dolgokon a Ve. 144. § (1) bekezdése szerinti plakátjukat.
[8] A Ve. 144. § (4) bekezdés a) pontja a dolog tulajdonosa számára jogosultságot biztosító rendelkezést tartalmaz. Annak gyakorlásával kapcsolatban mindösszesen azt rögzíti a törvény, hogy a nyilatkozatnak kifejezettnek és írásba foglaltnak kell lenni, valamint a plakátok kihelyezését megelőzően kell kiadni.
[9] A tulajdonosnak, illetve bérlőnek a hozzá beérkezett kérelmekről való döntésére, annak határidejére nincsen rendelkezés.
[10] Az NVB megítélése szerint tételes rendelkezés hiányában a Ve. alapelvi rendelkezéseiből a magántulajdonban álló dolog tulajdonosa, illetőleg bérlője tekintetében kötelezettség csak azt követően keletkezik, ha legalább egy jelölő szervezet számára kifejezett írásbeli engedélyével biztosította a plakátok kihelyezését. Ebben az esetben a jogosultnak mind az engedély megadása, mind a kihelyezés tekintetében az azonos helyzetben lévő, a választópolgári szavazatokért versengő szervezetekkel szemben megkülönböztetés nélkül, egyenlő feltételeket biztosítva kell eljárnia.
[11] Az alapelvek elsődlegesen a tételes rendelkezések értelmezését segítő, iránymutató szabályok, néhány esetben hézagpótló jellegűek is lehetnek, azokra önálló jogsértés is alapítható, ha nincs olyan tételes rendelkezés, amely felhívható lenne a jogsértés tekintetében.
[12] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített alapelvből azonban - a Ve.-ben egyéb eljárási cselekmények tekintetében meghatározott konkrét eljárási határidőkre figyelemmel - sem vonható le olyan következtetés, hogy az alapján, a kifogás szerint, 5 munkanapon belül kell a jogosultnak válaszolnia a Ve. 144. § (4) bekezdés a) pontja érdekében benyújtott kérelemre.
[13] A kifogásban foglaltakkal ellentétben az NVB mint jogalkalmazó szerv önkényesen nem választhat a Ve. egyéb eljárási cselekmények tekintetében rögzített határidői közül, a Ve. 144. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kérelemről való döntés határidejének egzakt meghatározásával, hatáskörét túllépve a jogalkotás területére tévedne.
[14] Az NVB álláspontja szerint – a kifogás által szolgáltatott bizonyítékok alapján – a Ve. alapelvi rendelkezése tekintetében mindösszesen azt vizsgálhatná, hogy összeegyeztethető-e a 2. § (1) bekezdés e) pontjával az, hogy a Társaságok egyes jelölő szervezetek tekintetében 11 napon belül döntöttek a plakát kihelyezése iránti kérelemről, ezzel szemben Beadványozó kérelmére ezen időtartamot túllépve sem reagáltak. Ekkor vizsgálat tárgyává válhatna, hogy volt-e olyan objektív körülmény és ésszerű indok, amely miatt a Társaságok különbséget tettek a jelölő szervezetek között, figyelemmel arra, hogy az a válasz nélkül maradt szervezetet hátrányosan érintette.
[15] Beadványozó kifogása azonban az előző bekezdésben foglalt bizonyítékot nem tartalmazott, az valójában a konkrét ügy kapcsán a jogértelmezésen messze túlmutató kötelezettség meghatározásának kimondását kérte az NVB-től.
[16] Figyelemmel arra, hogy a jogalkotó nem határozott meg speciális szabályt a plakát-elhelyezési kérelem tulajdonos/bérlő általi elbírálásának határideje tekintetében és Beadványozó nem szolgáltatott olyan bizonyítékot, amely tanúsítaná, hogy más jelölő szervezetek vonatkozásában másképp jártak el, a Társasságok passzív magatartása miatt jogsértés megállapítására nincs mód.
[17] Az NVB a fentiekben leírt indokok alapján nem tartotta figyelembe vehetőnek Beadványozó azon érvelését, hogy a Ve. egyes tételes rendelkezései, a kifogás, fellebbezés és felülvizsgálati kérelem benyújtására vonatkozó határidők analógiája jelen ügyben alkalmazható lenne.
[18] A fentieken túl rögzítette, hogy ezek olyan eljárási határidőket rögzítő szabályok, melyek semmilyen összefüggést nem mutatnak az engedélyezési eljárással, így azokból a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjára tekintettel sem lehet konkrét határidőt megállapítani. Ugyanez mondható el a felhívott alkotmánybírósági döntések tekintetében is, melyek kifejezetten a jogorvoslati kérelmek elbírálására szabott rövid határidők értelmezésére irányulnak.
[19] Az NVB nem látta elégséges bizonyítéknak a jogsértés megállapításához Beadványozó azon érvelését, hogy a Társaságok jelentős munkavállalói apparátussal rendelkeznek, illetőleg külön Tájékoztatót és formanyomtatványt is rendszeresítettek a kérelmekhez. A Tájékoztatóban nem szerepel arra vonatkozó információ, hogy a Társaságok mennyi időn belül válaszolnak a benyújtott kérelmekre.
[20] Fentiek alapján nem állapítható meg a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának sérelme, ezért az NVB a Ve. 220. §-a alapján a kifogást elutasította.
A felülvizsgálati kérelem
[21] A határozattal szemben a Kérelmező terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amelyben kérte, hogy a megtámadott határozatot a Kúria a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja alapján úgy változtassa meg, hogy állapítsa meg a Társaságok a Kérelmezőnek – 2019. május 3-ai választási plakát elhelyezése iránti tulajdonosi hozzájárulási kérelmére való ésszerű határidőn belüli válaszadás elmulasztásával – megsértették a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, valamint a Társaságokat tiltsa el a további jogsértéstől. A Kérelmező érintettségét igazolta.
[22] Előadta, hogy a támadott határozatnak az a kiindulópontja, hogy egy kérdést szabályozó tételes rendelkezés hiányában nincs hatásköre a választási szerveknek a jogsértés megállapítására. Nézete szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés szerinti alapelvek éppen azt szolgálják, hogy tételes rendelkezés hiányában is zsinórmértékül szolgáljanak a Ve. személyi hatálya alá tartozó jogalanyok számára, melynek megsértése esetén a választási szervek akár már csak a Ve. 208. §-ának tételes rendelkezéséből következően is a jogszabálysértés tényét megállapíthatják.
[23] Kifejtette, hogy a társaságok számára a Ve. azt a jogosultságot biztosítja, hogy hozzájáruljanak vagy ne járuljanak hozzá a választási plakát elhelyezéséhez. Ezt a jogosultságot ugyanakkor az érintettek a Ve. 2. § (1) bekezdés szerinti alapelveknek megfelelően gyakorolhatják. A támadott határozat is elismeri, hogy az érintettek a hozzájárulás megadására vagy meg nem adására való jogosultságukat csak a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti alapelv, vagyis a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség megtartása mellett gyakorolhatják.
[24] Nézete szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjából ugyanakkor az következik, hogy a tulajdonosnak, bérlőnek, illetve a vagyonkezelőnek válaszolnia kell a hozzájárulás megadása iránti kérelemre, mivel ez van összhangban a jóhiszeműség és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével. Ennek részét képezi a felek közötti együttműködés is. Nem minősül ilyennek, ha viszonylag rövid ideig tartó választási kampány során a hozzá érkezett megkeresésre az érintett nem ad választ. A Ve. 144. § (4) bekezdés szerinti jogosultság rendeltetése a tulajdonosi autonómia, illetve annak részjogosítványainak érvényesítése. Ennek a rendeltetésnek a megítélésénél ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének második fordulata maga is a tulajdonjog társadalmi kötöttségét rögzíti. Jelen esetben a tulajdonjog speciális tárgyáról van szó, az oszlopok közterületen állnak, és hagyományosan a társadalmi kommunikáció terepei.
[25] A két Társaság részben állami tulajdonban is áll, ezért a tulajdonosi autonómia közérdekből való korlátozása az Alaptörvény 38. § (1) bekezdésére figyelemmel még nagyobb mértékű, mint a nem nemzeti vagyonba tartozó vagyontárgyak esetén. Álláspontja szerint a plakátok elhelyezése az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert alapvető jog gyakorlása a választási kampányidőszakban. Ezért különösen védett alapvető jog, melynek korlátozására az Alaptörvény 28. cikkéből következően a konkrét esetekben is csak az Alaptörvény I) cikk (3) bekezdés szerinti szükségesség, arányosság mércéje szerint van lehetőség.
[26] Kérelmező álláspontja szerint, ha a hozzájárulás megadásának nem lenne határideje, vagyis az érintettek a válaszadást mellőzhetnék, azzal ténylegesen kiüresedne a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye.
[27] Nem vitatta, hogy a Ve. nem határoz meg konkrét válaszadási határidőt, azonban az előzőekben kifejtettek szerint ez nem értelmezhető akként, hogy a válaszadásra az érintettek egyáltalán ne lennének kötelesek. A tételes válaszadási határidő előírásának hiányából az következik, hogy az érintetteknek az általános zsinórmértékül szolgáló ésszerű határidőn belül kell válaszolni a hozzájárulás megadása iránti kérelemre. Ellenkező esetben mulasztásával megsérti a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját. Annak megítélése pedig, hogy mi minősül ésszerű válaszadási határidőnek, az eset összes körülménye alapján lehetséges. Jelen esetben a választási kampány viszonylag szűk időtartama az érintettek munkaszervezetének nagysága, a kérelmek befogadására való felkészültsége, a közvetett állami tulajdon fennállása a kérelmező álláspontja szerint olyan kellően rövid határidőt enged csak ésszerűnek minősíteni, ami még lehetővé teszi a választási plakátok elhelyezését, illetve ennek objektív akadálya esetén a választási plakátok máshol való elhelyezését.
[28] Nézete szerint azzal, hogy a jelzett munkanap alatt nem kapott a kérelmére választ, a Társaságok túllépték a válaszadási határidő adott esetben ésszerűen elvárható mértékét, sértve ezzel a Ve. megjelölt alapelvét.
Az eljárás egyéb résztvevőinek nyilatkozata
[29] A Kúria az érintett Társaságokat rövid határidővel nyilatkozattételre hívta fel.
[30] A Társaságok elektronikusan eljuttatott válasza szerint 2019. május 16-án a hozzájárulásukat megadták a plakátok elhelyezéséhez, melynek igazolására email másolatot csatoltak. Álláspontjuk szerint a 9 munkanapon belüli elfogadás semmiképpen nem sérti a jóhiszemű joggyakorlás elvét. Megjegyezték, hogy miközben a kérelmező soron kívüli elbírálást várt volna el, éppen maga késlekedett az előterjesztéssel, mert a kampányidőszak felén túl nyújtotta be a kérelmét.
[31] Tekintettel arra, hogy a Kérelmező - a fentiekben ismertté vált új körülmények ellenére - nem vonta vissza kérelmét, azt a Kúria érdemben vizsgálta.
A Kúria döntése és jogi indokai
[32] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem alapos.
[33] A Ve. 144. § (4) bekezdés a) pontja szerint plakátot elhelyezni magántulajdonban álló dolgon kizárólag a tulajdonos vagy a bérlő előzetes írásbeli hozzájárulásával lehet.
[34] A Kúria megállapította, hogy az NVB felülvizsgálati kérelemmel támadott határozata a felülvizsgálati kérelemben foglalt okokból nem jogszabálysértő.
[35] A Ve. plakátokkal kapcsolatos fent idézett jogszabályhelye egyértelmű tételes rendelkezést tartalmaz. A szabályozás a plakátot elhelyezni szándékozó jelölő szervezet irányából megközelítve rögzíti azt, hogy magántulajdonban álló dolgon kizárólag a tulajdonos vagy a bérlő előzetes írásbeli hozzájárulásával lehet plakátot elhelyezni. Ebből következően a plakát elhelyezésére alkalmas dolog tulajdonosa jogosult eldönteni, hogy hozzájárul vagy nem járul hozzá a tulajdonát képező dolgon plakát elhelyezéséhez. A jogszabály a kérelem megválaszolására határidőt nem ír elő. Alappal hivatkozott az NVB arra, hogy a választási eljárásban lévő egyes eljárási cselekmények, jogorvoslatok határidejét szabályozó rendelkezéseket analógiaként az ügyben alkalmazni nem lehet. A határozat e körben kifejtett indokaival a Kúria egyetértett.
[36] Nem osztotta a Kúria a kérelmezőnek azt az álláspontját, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjából következne, hogy a tulajdonosnak, bérlőnek valamely időn belül válaszolni kell a hozzájárulás megadása iránti kérelemre, és ennek elmulasztása esetén terhére jogsértés állapítható meg. A válaszadási kötelezettséget, annak határidejét expressis verbis nem írja elő a törvény és az alapelvekből sem vezethető le ilyen kötelezettség léte. A Ve. úgy szabályozza a plakátok elhelyezésének kérdését, ahogy teljes szabályozási hiány esetén egy tulajdonos és jelölő szervezet közti kapcsolatokat a tulajdonosi jogosítványokra figyelemmel a magánjogi szabályok is rendezik. A jelölő szervezet akkor használhatja a tulajdonos dolgát (és olyan feltételekkel és módon), ha (és ahogy) ahhoz a tulajdonos hozzájárul. Többlet a Ve. szabályozása alapján csak annyiban állapítható meg, hogy ezt a hozzájárulást írásban kell megtenni, ami a speciális választási jogorvoslati rövid határidőkre, és a bizonyítás korlátozott lehetőségére figyelemmel érthető.
[37] A kérelmező által felhívott általános alaptörvényi jogosultságokra, tételekre történő hivatkozásból, – mint a választási plakátok elhelyezésének joga, a tulajdonjog társadalmi kötöttsége vagy a tulajdonosi autonómia közérdekből való korlátozása – sem vonható le az a következtetés, figyelemmel a Ve. 144. § (1) bekezdés a) pontja kifejezett tételes rendelkezésére, hogy fennállna valamilyen határidőhöz kötött válaszadási kötelezettsége a tulajdonosnak, amelynek elmulasztása a jogalkalmazás során a jogalkalmazó számára a Ve. jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelmét megállapíthatóvá tenné.
[38] Helyesen hivatkozott arra az NVB, hogy a kérelemről való döntés határidejének egzakt meghatározásával, de egyébiránt akár csak nem szabályozott határidőkkel kapcsolatos követelmények lefektetésével is hatáskörét túllépte volna, beavatkozást biztosító közjogi szabály nélkül korlátozta volna a tulajdonhoz való jogot.
[39] Helyesen utalt arra is az NVB, hogy a kérelmező egyéb érvei mind a más határidőkkel kapcsolatos analógia alkalmazása, valamint, hogy a Társaságok milyen munkaerő-kapacitással rendelkeznek, illetve hogy egyébként ismert a honlapjukról, hogy formanyomtatványt is rendszeresítettek a kérelem előterjesztéséhez, nem releváns körülmény az ügy érdemi megítélését illetően, a kérelmező más jelölő szervezetekhez képesti diszkriminációra pedig nem hivatkozott.
[40] Fentiekre tekintettel a Kúria a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja alapján a határozatot helybenhagyta.
[41] A Kúria megjegyzi egyebekben, hogy az érintett Társaságok nyilatkozatára tekintettel a válaszadás elmulasztására vonatkozó jogsérelemre hivatkozás okafogyottá vált.
Záró rész
[42] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Ve. 228. § (2) bekezdése és a Kp. 157. § (7) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 124. § (5) bekezdésének megfelelően – figyelemmel a Ve. 229. § (2) bekezdéséből következően alkalmazandó a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokról szóló 2005. évi XVII. törvény (Knp.) 1. § (2) bekezdésére – tárgyaláson kívül bírálta el.
[43] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az illetékekről szóló1990. évi XCIII. törvény (Itv.) 5. § (1) bekezdés d) pontja és igazoltan (2) bekezdése alapján személyes illetékmentességben részesül. Ezért az Itv. 62. (1) bekezdés s) pontján alapuló tárgyi illetékfeljegyzési jogra tekintettel, az Itv. 45/A. § (5) bekezdése szerinti mértékű, le nem rótt felülvizsgálati eljárási illetéket a Ve. 228. § (2) bekezdése és a Kp. 157. § (7) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 35. § (1) bekezdése szerint a Pp. 102. § (6) bekezdése alapján az állam viseli.
[44] A végzés elleni felülvizsgálatot a Ve. 232. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. május 23.
Dr. Kovács András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. előadó bíró,
Dr. Sperka Kálmán s.k. bíró